公司制改革面临的深层次题目与解决方案(2)
2015-11-02 01:05
导读：以上两个题目产生于同一根源，那就是国有股股东行为的不公道，其体制根源在于国有产权的政府代理。政府是一个与任何市场主体具有不同行为特征的特
以上两个题目产生于同一根源，那就是国有股股东行为的不公道，其体制根源在于国有产权的政府代理。政府是一个与任何市场主体具有不同行为特征的特殊主体。其行为的特殊性产生于其凌驾于社会之上、唯一无二、无所不在的特殊地位，以及法律赋予的强制性极力。所有这些决定了政府在企业治理中与众不同的相对上风与相对劣势。一方面，政府的地位和权力使得它能够超然于市场之外，更多考虑社会目标，做很多市场不．能做的事情，在市场失效的地方发挥其补充与纠偏作用；另一方面，政府的特殊性使得它无论对内还是对外都较少受竞争规律的制约，较少受资金、预算的约束，极少受组织解体的威胁。但同时却受到一系列特殊的行为限制，其承诺能力有限，并且受制于
就业压力与公平压力。正是这些行为约束的差异性，使得政府拥有的企业相对于民营企业效率较低，在市场运作中缺乏灵活性。
公司制改革方向的确定，在很大程度上就是由于人们相信，它将有利于政企分开改革目标的实现。但是改革的实践表明，困难比原先想象的要大。原先以为公司制改造通过所有权与经营权的分离，能够解决国有企业政企不分弊端。而事实是，随着国有大中型企业的公司化改造全面推开，原本意义上同一的生产资料国家所有权，从法理上分解为公司法人财产权与国有股权，即现实营运中资本与虚拟资本两个层次上的两种财产权。因此，关于财产的治理也需要在两个层次上通过两个治理体系、运用两种治理方式进行。公司制改革只是完成了企业经营权，即现实营运中资本治理权与政府行政权力的分离（完成得并不彻底），却没有完成资本所有权，也即虚拟资本治理权与政府权力的分离。这种资本所有权甚至比原先的现实营运中资本更不适于政府治理，它具有更为明确的盈利目的、高度的竞争性、活动性、甚至投机性，特别是随着资本市场的发育完善，它越来越要求治理分工的专业化，兼业的治理者为了进步资本营运效率，越来越多地将股权交给专业的基金治理公司。政府机构与政府官员不仅不适于直接充当企业经营代理人，而且也不适于充当竞争性领域国有股权的经营治理者。由政府充当股权治理者的国有资本，至少在竞争性领域注定是低效率的。国家股权需要由盈利性的非政府系列的股权代理机构来治理与运作。在这方面，国有经济的改革任务还远没有完成。
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当然，并不是所有企业的国有股权治理都与政府职能相冲突。一般地说，市场垄断程度较高的行业、资本密集并且规模巨大的企业，以及公益性目标重要程度较高的部分，市场的资源配置功能失效的程度也高，对政府利用其特殊地位与特殊权力弥补市场缺陷的需求也高。即使在发达的市场经济国家，这些领域的企业也大多是国有公营的。当企业采取公司制的组织形式，其国有股权自然由特定的政府机构代理行使。由于市场在这些领域需要政府的参与与干预，国有股权的政府代理不仅不成为题目，而且还是政府发挥其相对制度上风的条件条件。在这些需要政府参与直接生产的经济领域，国有企业的改革目标应当是“国有官营”：政府机构运用其对企业的控股权，直接参与企业的重大微观决策，规定企业包括社会目标在内的多重经营目标，选择与任免企业主要干部，审核与批准企业的经营方针与经营战略，决定企业的工资标准与价格水同等等。可以明确地说，政企分开的目标对这类企业来说十分有限。当然在这一领域与一般竞争性领域之间并没有清楚的界线，无论从哪个标准看，“程度”的变化都是“渐变”的。这就是为什么人们在公共生产与私人生产的适当范围上难以达成一致的原因；这也部分地解释了为什么同为发达市场经济国家，美国、日本的公营经济范围，会与法国、奥地利的公营经济范围有如此巨大的差异。
但是，无论如何，改革对于一般竞争性领域的国有经济应当采取完全不同的策略。基本的出发点是，只要人们希看国有经济在这个领域通过同等竞争得到长远发展，政企分开的改革目标就必须贯彻到底。政府不仅应当从企业的经营治理中完全退出，而且也应当从公司的股份资本治理中退出。国有资本在这一领域的企业中不应当寻求控股地位，股权分散化应该是基本投资策略。更重要的是，股份资本的治理权不应当再由政府机构行使，组建非政府的盈利性企业组织，按照资本市场的经营准则，从事纯粹的虚拟资本运作，应当成为这一领域国有经济改革的核心任务。正是根据这一改革要求，我们把竞争性领域国有经济的改革目标称作“国有民营”。
