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资源性产品价格改革的法律思考

2017-08-24 04:53 　　

    经过20多年的改革开放，我国已基本起建立国家宏观调控下主要由市场形成价格的机制。但同时也应看到，我国部分产品价格还没有理顺，特别是资源价格形成机制不够合理。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》指出，我国的土地、淡水、能源、矿产资源和环境状况对经济发展已构成严重制约，要把节约资源作为基本国策。目前，《关于深化价格改革促进资源节约和环境保护的意见》已获得国家发改委主任办公会议原则通过，在继续征求地方意见后，将上报国务院，如果获批，意味着中国的资源性产品价格将在2007年后全面调整，很可能迎来一轮大提价。我们认为，任何一次大的价格变化，都是不同行业，不同市场主体和不同人群利益此长彼消的过程，都会影响到居民的生活水平，经济改革既要坚持科学发展观的要求，更要充分考虑各方面的承受能力，实现构建和谐社会的目标。
　　
　　一、水、电、气等行业应当实行价格严格管制下的国有垄断
　　
　　我国的竞争法著述和教材一般都把供电、供水、供气等公用事业纳入反垄断法适用除外的范畴.理由就是它们具有自然垄断性、无法或不宜开展竞争。“自然垄断就是组织生产的最有效率方式是通过单一厂商进行的行业”，进入该自然垄断行业的企业越多或者越有竞争，该行业的效益就越低。过多企业的进入，可能导致传送网络和其他设施的高成本的重复投资。反垄断法适用除外制度是指对某些特定行业、领域或在特定条件下.允许一定的垄断组织、垄断状态或垄断行为可以合法存在的法律制度.因为在这些领域，垄断的存在比自由竞争对国民经济和公共利益更有利。将自然垄断列为反垄断法适用除外是各国反垄断法通例。反垄断法的适用除外制度，除了立足社会本位之外，价值链的中心环节同样是效率与公平。当然，反垄断法适用除外制度注重的公平是实质公平和社会公平，效率是社会整体效率。另外，随着经济的发展，自然垄断的弊端日益显露，其领域也尽量引进竞争机制，反垄断法适用除外制度从世界范围看有不断缩小的趋势。 现在一种流行的看法是。中国经济发展的“瓶颈”是因为有一些重要行业存在“垄断”，不能自由进入，必须通过反垄断法“打破”这些行业垄断，实现所有行业的自由竞争。但是，水、电、气等价格改革，本质上是人们之间利益的重新调整。直白点说。就是政府、垄断企业和民众的利益调整，政府正在减少水电气的政策性补贴。并把高额的资源成本，在“市场化”的旗帜下，“在老百姓许可和承受范围之内”逐渐地转移到民众身上。电力、燃气、自来水等是人们的基本资源，具有不可替代性。不可替代性产品如果完全交由市场处理，难保不会出现道德风险。而由政府垄断经营的好处，就在于政府可以利用财政资金对资源价格进行平抑，以使水、电这样一些生活必需品的价格维持在适度水平。并非是所有的领域都应该完全市场化，特别是公共品提供与公共事务领域，政府反倒应通过承担更多的责任来满足人们的必要需求。事实上。国家在行使经济管理权时，有权对经济结构进行设计，包括针对具体的行业，选择管制还是通过市场化来发展，以便从整体上调配资源，实现经济效益最大化。换言之，国家决定某些行业采用不竞争或有限竞争的“垄断”格局，是国家依法行使经济管理权的表现和结果，是合法的垄断（至于合理还是不合理是另外一个问题），不属于反垄断法调整的范围。从国际经验看。世界上多半国家仍然保持公用事业国家投资、国家所有、国家控股。城市公用事业的发展也不是全部私营化或是市场化。我国应注意观察各国自然垄断发展趋势，结合我国实际情况，规定自然垄断在反垄断法适用除外的范围。我们认为，应采取反垄断法适用除外适度化的原则，即少数关系到国家政治经济安全利益的自然垄断行业（如水、电、气等行业）采取反垄断法适用除外的制度，对其他大多数传统的自然垄断行业可根据需要逐步引入竞争。 （科教作文网http://zw.ΝsΕAc.Com编辑整理）
　　目前，我国对水、电、气等价格的监管主要是参照《价格法》，尚没有专门的法律法规。对供水、供电、燃气供应等公用事业进行价格监管是世界范围内的普遍做法。相对于垄断生产者而言，消费者具有明显的信息劣势。为确定合理的价格，政府就必须对垄断业务价格水平和价格体系进行规范与限制，主要应采取以下措施：
　　一是加强成本监审。在缺乏竞争和成本约束的情况下，提供公共产品的企业根本没有动力降低生产成本。相反会主动提高生产成本，因为高额的生产成本可以增加话语权和涨价幅度。根据我国的情况，应以平均成本定价法作为政府定价的基本方法，在采用这个方法时。前提是企业的成本支出必须经过严格审核并有科学的测算、判定依据。利润率可参考风险相近行业。考虑资本成本及社会承受能力等制定。只有剔除要素成本支出中的不合理部分并形成合理的正常利润，应用平均成本法制定的价格才是较为公平的。二是完善定价机制。首先，采取最高限价模型定价方法。“价格上限制”是目前各国对垄断性行业中占垄断地位的企业的通用价格管制办法。“价格上限制”至少发挥了鼓励竞争、提高效率、降低价格、保持价格水平相对稳定四方面的作用。其次，实行差别化定价。对居民日常生活所用资源产品和工业生产用资源产品价格应区别对待。最后，规范垄断性产品定价听证程序。要制定相应的《价格听证规定》，其中应特别注意保障社会弱势群体的发言权，提高听证会的透明度和公信力。
　　三是强化绩效考核。中国垄断企业的管理和工资成本是比较模糊的，加上垄断企业的高福利，垄断企业的劳动力成本处于整个社会的中上端。应尽快完善绩效考核体系，特别是要严格考核垄断行业国有资产保值增值率、人工成本增长率、服务满意率等指标，并把考核结果与企业主要负责人的工资福利挂钩。在政府监管政策上，可以采取收入上限控制，促使企业降低成本提高利润。更应加强对自然垄断行业的社会管制，要求在这些行业实行信息披露制度，在不损害国家安全和社会公共利益的前提下强制其定期公布财务状况、人事状况、发展规划等。

　　二、石油.煤炭等行业应当实行准入严格控制下的市场竞争

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　　由于资源部门的特殊性和历史原因，资源部门大部分仍然是垄断经营。在没有破除行业垄断。形成充分竞争的情况下，贸然放开价格，垄断厂商将会毫无疑问地制定垄断高价，攫取高额的垄断利润。而政府希望通过价格改革使资源产品生产过程中的资源破坏和环境污染成本内部化的良好愿望也不可能实现。国务院《国民经济和社会发展第十一个五年I规划纲要》中提出，深化垄断行业改革的重点是：“坚持政企f分开、放宽准入、引入竞争、依法监管。推进垄断行业管理体制和产权改革”。2005年2月25日，国务院发布了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，在这36条意见中，国家允许非公有资本进入垄断行业和领域，允许非公有资本进入公共事业和基础设施领域等。这表明我国已经在自然垄断、公共事业和基础设施领域的市场准入方面，对民营资本将逐步开放。
　　无论自然垄断行业如何改革，对之加以进入管制是完全必要的，但是管制必须科学。法律原则上允许不同性质的资本进入自然垄断行业，但是由于某些自然垄断行业涉及国家安全或者稀缺资源，为了兼顾效益与安全等因素，不同性质的资本进入要受到份额的限制。管制部门应依据合法合理的条件，通过法定的程序确定一定数量的市场主体（包括国有企业与一般企业）进入市场，形成一定规模的市场竞争。在传统自然垄断行业引进竞争，不由“反垄断法”作具体调整，而主要需由规制自然垄断行业并在这个领域中引进竞争机制的专门性法律法规，来解决这个领域的垄断和竞争问题。在相关专门法中，首要考虑的是某自然垄断行业放开竞争的程度和如何放开竞争，要精心设计一种实行特许经营、市场准入控制和恰当监管下的合理的市场结构。

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　　石油行业是公认的可竞争性行业.我国加入WTO的承诺，也决定了石油市场结构的竞争性取向。目前，石油部门从勘探、采掘、炼油、进出口到零售由中石化、中石油和中海油三家垄断，属于典型的寡头垄断市场。当前的油价机制是根据1998年我国原油成品油流通体制改革和石油工业体制改革方案形成的。这个体制的最大特点，就是国家通过三大国有公司，把石油领域的上中下游都牢牢地控制在国家手里，民营石油企业的生存空间被压缩到了最低限度。为履行入世承诺，2006年12月11日商务部公布了《成品油市场管理办法》和《原油市场管理办法》，降低了市场准入的门槛，不管内资外资还是官资民资，只要是具备《办法》所要求的入门条件的企业，都可以从事原油、成品油的批发和零售经营业务。但是，尽管政策放开了。但成品油市场在短期内不会有太大变动，主要是因为油源问题还没完全解决，外贸权暂时没有放开。包括民营企业在内的成品油经销企业只能通过几家大公司获取油源，真正的市场竞争局面还没有形成。事实上，应当适时取消法规中限制其他国有企业和民营企业进入除批发和零售业务以外的各个领域的条款、赋予石油消耗大省或具有符合条件的企业直接进口原油、成品油的权限、分批逐步放开炼油厂直接进口原油和自主在国内市场销售成品油的权限。此外，在三大石油企业还控制主要油源的情况下，对成品油的出厂价和批发价仍然要进行管制，直到有更多的竞争者进入开采和炼制领域，形成市场定价机制以后，可以解除这一管制。
　　煤炭行业不是缺乏足够的市场竞争，而是进入门槛太低、市场竞争过度。目前，在不少省区出现办矿失控问题，带来许多深层次的影响和损失：一是矿点过多过滥；二是规模小。由于生产水平低下，一些小煤矿的开采带有掠夺性和破坏性；三是资源国家所有权原则上得不到落实；四是影响煤炭开发规划和开发布局的实现：五是由此产生的腐败行为在一些地区愈演愈烈。这些现象与后果.很大程度上是由于在办矿管理上缺乏有力的、法律化的治本之策所造成的。根据《矿产资源法》，政府对探矿权人、采矿权人收取探矿权使用费、采矿权使用费和国家出资勘察形成的探矿权价款、采矿权价款，但实际转让费很少，导致煤炭产业进入壁垒过低。从《煤炭法》第18条规定的开办煤炭企业的六项条件来看，条件低，不细化，使许多生产技术条件比较差的小煤矿能够通过审批成立。应修订《煤炭法》，提高煤炭行业的市场准入门槛，对开采企业的规模、回采率、环保等指标进行严格要求，来淘汰一些资金不足、技术不过关的企业。应加快煤炭行业整合步伐，努力提高煤炭行业的集中程度，鼓励大型煤炭企业投资搞集团化运作，让小煤矿逐渐退出历史舞台，民间投资给予合理补偿。另外，因煤炭供需大体平衡.2006年电煤价格彻底放开。但作为公用事业产品，终端电价不可能完全市场化，当煤价上涨时，电价不可能有100%的联动，只能是各级政府把隐性财政补贴显性化，站出来承担责任。

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