城市土地资源配置的目标偏差及其矫正(2)
2013-06-04 01:56
导读：(三)政府对土地资源及其相关信息的披露不力，影响土地资源优化配置 在中国新生的房地产市场上，信息是一种公共品。鉴于市场的复杂性，信息不对称现
(三)政府对土地资源及其相关信息的披露不力，影响土地资源优化配置
在中国新生的房地产市场上，信息是一种公共品。鉴于市场的复杂性，信息不对称现象非常明显，土地规划、供应量、闲置土地存量等直接影响土地价格的一般性指标并不为公众所知。虽然我国已经初步建立了房地产信息系统，但数据整合的力度不够，相关网络信息的更新速度较慢，无法及时提供有效的信息，对土地资源的优化配置产生了不利的影响。
对此，作为在土地市场上完全处于垄断地位的政府难辞其咎。因为政府作为强势主体，不仅有责任也有义务利用自身的信息优势，建立涵盖土地规划、供应量等一级市场信息以及房地产投资、楼盘销售、房屋空置率、房价变动等信息的披露机制，为公众决策提供一致、及时、真实可靠的信息，以利于公众对地价和房价做出正确的判断。
三、政府配置土地目标偏差的动因分析
土地一级市场是由政府垄断的市场，土地资源配置目标出现偏差，主要是由政府因素带来的。具体而言，效率主导的配置方式在短期内更为符合地方政府的利益。
(一)土地出让收入成为地方政府的“第二财政”
自1994年国家实行分税制改革以来，中央政府与地方政府之间事权与财权严重不对等的局面长期存在。地方税规模较小，但是负责提供了所有重要的社会支持和几乎全部的公共服务。根据2004年的中国统计年鉴显示，近年来，只占财政收入的45％～50％的地方政府却负担了财政支出的70％。财政压力成为地方政府发展经济的巨大瓶颈，客观上成为地方政府在实际中过于强调以效率为主导的土地配置方式的内在驱动力。而另外，虽然城市土地属于国家所有，但在现行体制下，国家的“土地所有者”的身份是虚置的，地方政府才具有实际意义上的土地所有者身份，这使得地方政府推行这一配置方式成为可能。
（科教范文网 lw.nseaC.Com编辑发布） 地方政府从土地中得到的收益主要有以下三种：一是由于政府垄断土地一级市场获得的土地出让金；二是低成本拆迁，把得到的土地出售获得的差价收益；三是税收及其以外的各种收益。土地有偿出让收入成为地方政府的“第二财政收入 ”。根据国家的有关规定，20世纪90年代中期，土地有偿收入是中央和地方按照一定比例分成，但地方政府没有上缴，现在为地方政府独有，即如预算外收入，是地方政府预算外收入的主要来源。这一收入在2003年前9个月曾经一度达到1376.13亿元。税费也成为地方财政收入的重要来源，如土地增值税，土地使用税以及其他与房地产业密切相关的税种。青年学者傅白水的研究报告显示，“2004年上半年，浙江省房地产税收为86.82亿元，同比增长75％，占地税收入的21.9％，对全部税收的增长贡献率达到34.68％，成为浙江第一税收来源。”
总而言之，在现行体制下，由于土地产生的资产性收益和大部分税费基本上都归地方政府所有，造成了地方政府高度依赖土地收益。这种内在的经济联系，也成为在屡次房地产宏观调控中，中央政府的调控意图不被地方政府彻底执行，调控的目标出现偏差的深层次原因。
(二)房地产业对地方经济发展存在高引致系数
土地是房地产的重要组成部分，房地产业近年来的发展速度极为惊人。房地产业的产业链比较长，产业关联度强，已经成为国民经济的基础产业和先导产业，房地产业的快速发展能够带动相关产业的迅速发展。
据测算，国际上通用的住宅业的带动系数为1.34，对区域经济的带动作用不容忽视。而据有关资料显示，我国每增加1亿元的住宅投资，其他23个相关产业就相应增加投入1.479亿元，被带动的直接相关或者间接相关的产业有60多个。同时，住宅消费还能带动建材、化工、家电、装饰以及家具等生产资料的相应增长，其比率高达1:6。
本文来自中国科教评价网
根据国家统计局的资料表明，2001年中国房地产开发投资对GDP增长的直接贡献率为1.3个百分点，加上间接贡献率可达到1.9～2.5个百分点，相当于GDP增长率的26％～34％。在2003年中国GDP增长的9.3个百分点中，有1.8个百分点是房地产业直接贡献的。由此可见，房地产业在带动经济发展，促进城市经济的繁荣和解决失业问题方面具有重大作用。
长期以来，在2006年新的政绩考核体制改革之前，经济增长目标一直是我国地方官员政绩考核的重要指标。政府官员出于政绩的考虑，追求高经济增长的目标，通常鼓励发展房地产业，对房地产开发商实施较多的优惠措施，也使得地方政府在土地资源配置时容易突破土地供应计划，较为注重“效率”而忽视“公平”。
四、纠正政府配置土地资源目标偏差的建议
(一)理顺政府配置土地资源的目标，兼顾效率和公平
理顺政府配置土地资源的目标，从土地价值增长导向转向增长导向与民生导向并重，从配置的效率导向转向效率导向与公平导向并重。科学合理地制定城市规划，据此确定城市土地供应计划，规范政府行为，理顺中央政府和地方政府在地政方面的关系，抑制地方政府在发展房地产和配置土地资源的“非正常冲动”。严格执行土地供应计划，防止突破土地供应计划的现象发生。
(二)坚持市场调节和政府调控相结合，推动地产市场的健康发展
固然市场机制是一种着眼于提高经济效率的机制，市场机制的充分发挥可以是既有的土地生产出用货币衡量的最大化净产出，但很可能由此导致社会成本的增加，这些社会成本是很难以用货币衡量的，而这种成本通常由社会中的中低收入阶层来承担。
（科教作文网http://zw.NSEaC.com编辑发布） 但是，土地资源不具备完全竞争市场的条件，这主要体现在以下四个方面：第一，土地自然供给的有限性，使得不可能完全根据市场需求无限制的扩大供应量；第二，土地所有权具有排他性，不能随意进入或者退出这个
行业；第三，土地的不可移动性，即土地具有异质性特征；第四，土地具有公共财产的属性，政府必然会对土地市场进行干预。以上特点决定了在土地一级市场，不能完全进行市场调节，必然要市场调节与政府调控两种手段结合起来。
国家通过对市场的各种经济参数的调解，运用基准地价和标定地价体系，财政政策、货币政策和宏观产业政策以及法律制度等方面的措施发挥宏观调控与管理的功能，向城市地产市场输入能够影响城市地价的各种经济变量，由这些经济变量去影响用地者的价格行为，从而使城市地价的运行遵循国家的宏观调控取向，以保证对土地资源合理和高效利用目标的实现。我国当前主要提高政府间接调控能力，如完善立法，制定科学合理的土地供应计划、财政政策、货币政策和产业发展规划，同时也要处理好土地资产经营公司与政府的关系，避免责权不分。
