国际投资的基本架构与中国的政策选择毕业(3)
2015-12-06 02:12
导读：三、基于双边协定的投资框架 除了全球性和区域性框架之外，双边框架也有一定地位。双边投资协定（BITs）是指为了调整国家间私人投资关系，保护外国
三、基于双边协定的投资框架 除了全球性和区域性框架之外，双边框架也有一定地位。双边投资协定（BITs）是指为了调整国家间私人投资关系，保护外国投资者的合法权益，建立公正的投资环境，由资本输出国和东道国签订的一种促进和保护投资的双边条约。BITs的具体因签约国的具体国别而有所不同，但一般均涉及外资的待遇（如国民待遇、最惠国待遇）、覆盖范围（包括非股权投资和各种类型的股权投资，以及投资周期各阶段的主要）、风险保障及争端解决等问题。BITs往往具有双边约束力，并容易达成一些例外保留，并更易在投资相关的领域，例如避免双重征税、竞争政策和信息交换等方面取得进展。因此，BITs作为协调两国私人投资关系的主要手段，被视为有关国家投资环境的重要标志之一，各国政府都积极参与签订的双边层次的国际投资协定。20世纪60年代以来，BITs的扩展速度令人瞩目：60年代，BITs 仅有75项（2项有家参与，下同）；70年代，167项（14项）；80年代，386项（64项）。截至1998年底，世界各国签订的BITs共计1726项，其中有434项是在发展中国家之间签订的，发展中国家的参与作用与日俱增。双边层次的国际投资协定可能有利于国际性投资协定的最终形成。 总体上看，BITs仅仅是在双边基础上解决问题，常反映出谈判双方的不对称关系，而不是在一系列普遍原则和惯例基础建立平等的双边关系，尤其缺乏全球性投资框架所必需的一致性、集中性、制度化和公式化上的深度，双边协议难以取代多边协议 .
四、投资全球化背景下中国的投资政策选择 国际投资框架正从全球、区域和双边三个层次渐次推进，在WTO框架内达成投资协调框架，或者较具弹性的区域架构的全球普及，都是全球投资架构形成的可能途径，投资的国际管辖只是迟早的事情。中国不能不关注此点，并慎思谨行，作出有利于自身的政策选择。 1、从现状来看，中国致力于投资政策协调已经取得一定进展。例如中国和它国签署的双边投资协议已达73个。中国也参加了一些国际性的投资协议，如中国是ICSID和MIGA的成员国，并承诺将在加入WTO之后遵守TRIMs，在APEC框架内则承诺在2020年前，实现贸易和投资的自由化。但中国在投资政策方面与国际上一些通行的投资规则存在许多矛盾之处，需要渐进完善。 2、从全球层面看，鉴于在WTO框架中达成国际投资架构是非常可能的，中国目前就应考虑理性的政策选择。这不仅因为OECD已经声明支持在WTO内建立全球投资框架，更在于利用WTO现有的争端解决机制，可有效降低制度设立成本和管辖权冲突，还有利于建立一套完整统一的全球争端解决机制。从我国的利益出发，在WTO框架中达成国际投资架构，可把投资措施与竞争政策结合在一起，有利于争取达成一些具有一定约束力的跨国公司行为规范，减少单纯由发达国家设立的机制的不平衡性，这对我国也是相对有利的 . 1、我国应考虑承诺TRIMs的成本问题。鉴于目前已经出现了将TRIMs泛化的迹象，有学者声称，TR这个帽子，与其说是“与贸易有关的”（Trade Related），还不如说是“无关的，擦边的”（Tangentially Related），这种泛化论可能加大我国入世的代价，因此我们应对投资定义范围持谨慎态度，不应将证券投资和其他非直接投资以至各类从债权纳入投资定义，我国在入世后可建议先建立一个直接投资框架，在《服务协议》和有关直接投资的框架运行一段时间后，再考虑扩大投资定义。2、总体上，我国应谨慎支持WTO继续采取回合式谈判方式，不赞成单独议题单独谈判的方式；宜将投资政策问题与竞争政策问题捆绑谈判，不应脱离竞争政策谈投资问题；抛弃MAI所具有的自上而下的否定清单方式，坚持采用自下而上肯定清单谈判方式推进投资自由化；以加强参与投资自由化为砝码，促进有利于我国的服务贸易中“人流动”等议题的谈判。 3、从区域层面看，欧盟投资架构的不可移植性，和APEC投资单边自由化的低效性使其难有全球性，而NAFTA的框架则令人注目。中国至今未能与美国和加拿大签署双边投资协议，其原因就在于作为NAFTA的成员，美、加两国在投资保护方面标准较高。NAFTA投资规则的完善程度甚至超过TRIMs协议，广为其它投资协议所借鉴。所以在区域和双边投资关系上，中国的投资政策所受到的压力，很大程度上是与NAFTA投资框架的冲突 ，鉴于此问题的重要性，有必要进行具体。 NAFTA投资框架和中国投资政策的冲突表现在以下方面。一是国民待遇问题。我国中的国民待遇规定，在微观层面中常发生扭曲，因产业政策的限制而成为“次国民待遇”，或因地方政府间竞争而成为“超国民待遇”。二是开业权问题。NAFTA原则上不反对外资在任何部门的投资，但在补充清单中列出了各国保留限制的个别部门。而1997年，中国外经贸部修订的外资管理行业目录中，明确了受鼓励、限制、禁止的三类部门，且不断有类似的临时性行政措施出台。三是投资审查问题。NAFTA没有关于投资审查方面的规定，对外资的审查是被禁止的。而我国依据投资额的不同需要不同层次的部委和政府的审查程序。三是国有化征收问题。此征收在中国法律上已被禁止，除非是“特殊情况”，但法律却对“特殊情况”没有明确定义，也没有规定对征收进行补偿及补偿标准。四是透明度要求问题。目前我国有150多条法律和管理规定适用于外资，但管理体系较为混乱，执行标准不一，对于国际投资来说加大了不确定性风险。五是争议解决问题。我国是多项国际仲裁协定的成员国，但中国政府更愿意通过调解程序和会议的解决问题，使得外国投资者认为中国在处理争议问题是过于缓慢，仲裁结果执行相当困难 . 从表象上看，中国的投资框架和NAFTA有较严重的冲突，而实质上这些冲突是由于我国投资框架凌乱，法律法规间的兼容性和可操作性不佳所造成的。对此我国政策选择有三条，一是对既有法规进行全面清理，规范国内的投资法制环境，从立法和执法两方面加以改革。尤其是在地方政府和部委层次上，废止过于随意的部门立法权、简化投资法律体系、在执法规范性上应下决心改革。二是可以吸收NAFTA的“最低待遇标准原则”，在加入了多项国际投资协定，且外资须受中国国内法约束的同时，努力对外国投资提供较为明确的“最低待遇标准”。三是借鉴NAFTA经验，推动东亚投资框架的形成，目前东盟和中、日、韩（ASEAN 3）间经济关系密切，合作前景良好。如果中国能够发挥积极作用，那么在ASEAN 3模式下，借鉴NAFTA的区域投资框架，明确各国的例外保留，逐步推进自由化程度、提高投资保护标准还是有相当大的空间的。 4、从双边层面看，中国不宜将升双边投资框架作为政策重心。这有两方面的原因，一是双边条约涉及范围有限。英美式双边投资协定主要围绕代位追偿等问题展开，德法式双边投资协议也只涉及投资安全性和部分待遇问题，其效率远远低于多边框架；二是双边条约的可保障性差。目前BITs虽也设立了一些争端解决机制，但明显不如多边机制可靠。正因如此，我国应将视野主要投放在构建综合性的全球的投资框架上。 5、从国家层面看，中国更应积极参与国际投资矿够的制定，争得主动权。国际经济协调从本质上讲是参与各方对世界经济利益如何分割所进行的协调，国际经济运行架构通常是各参与方相互妥协的结果，而未参与制定规则的国家，其利益在规则中没有或难以得到充分反映。因此，中国应积极参与国际投资框架的建构，对于现行的以发达国家为主导的国际投资框架，应审慎引导。对顺应经济全球化的投资原则，如透明度原则、最惠国待遇原则、国民待遇原则等，应予以接受；对那些实施过快会使我国经济无力承担的投资规则（如执行要求、金融准入等），则应争“过渡期”安排；对发达国家为遏制发展中国家的歧视性规则（如将投资与人权挂钩、过高的环保和劳工条件要求等），则应有理有据有节地加以抵制。
