论城市经营中“政府—企业—银行”的联动效应(2)
2016-10-19 01:02
导读：支柱之三是地方司法受困于地方财政的窘境。由于“没有经济的相对独立，也就没有司法的相对独立”，司法地方化、行政化较为明显，因而当行政权力配
支柱之三是地方司法受困于地方财政的窘境。由于“没有经济的相对独立，也就没有司法的相对独立”，司法地方化、行政化较为明显，因而当行政权力配置地产资源触及民众利益时，司法缺位将使公权覆盖私权的失当得不到纠正，从而使公权意志推动的城市化矛盾重重。司法经济独立的“软肋”，在于目前尚无较合理完善的地方利益的表达与平衡机制。这也是地方投资冲动的深层经济原因。这归结到地方与中央经济利益分配这个核心。分税制虽为构筑两者关系提供了支点，但实际是“中央请客，地方买单”，突出问题是地方财权与事权划分不对称；而过多的政府层级又大大降低了收入划分的可行性，从而不能完整按税种划分收入，加大了地方与中央的利益摩擦。已成为相对独立的经济与社会发展利益主体的地方，其与中央的关系，已由简单的行政服从关系演化为复杂的利益博弈关系。无视这一基本事实，会使地方设法将利益表达通过非正常的渠道来实现，进而带来一系列的负面效应。面对财政困局和就业压力，在不允许发行或限制发行地方债，转移支付体系又不配套的情况下，地方政府的“作为”无非是通过大打土地牌而大搞城市经营，并由此带来GDP、就业和收支等的增加。
三、城市经营的“两大支撑”
(一)强势企业的强力支撑。独立商人队伍的缺失，意味着“红顶商人”或“商人红顶”的勃兴，政商之间就有一条生生不息的利益输送渠道，而“长袖善舞”者自然是一些政府官员和企业领导。无论是红顶商人还是商人红顶，实质都是公私两权兼有，是政企一体、官商合一。不妨细表“商而优则仕”。商人从政虽为民主政治的进步，但私权与公权之间如果没有有效的隔离机制和“防火墙”，垄断经营、恶性竞争、无序膨胀等就必然会延伸到政坛。[3]
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就城市经营而言，其固然由地方政府力推，但若没有强势企业鼎力配合则独力难支，企业是城市经营的另一中坚。首先，近年来企业特别是强势国有企业效益的明显提升，助推了“内部人控制”下的企业投资的扩张。由于这些强势企业仍控制着大量优势产业和资源并继续受预算软约束规律的支配，于是，其领导人就与地方官员一起，瞄准土地，展开了“出资金 出政策”、“投资 规划”式的“造城”合作。其次，基于体制与政策的约束，一些管理者对成本(经营自然生成物、基础设施以及无形资产的支出)而非效益更为偏好。由于其收入多来自于成本，他们便不计较设备、材料的价格，而更在意谁拥有它们的货币购买支配权。这样一来，大规模的投资使他们实际上成了这些投资形成的增量货币购买权的支配者，从而在回扣中附带产生大量的隐形收入。管理者以寻租产生的技术和财务阻碍效应，已成为经济低效成长的重要微观原因，也造成了城市经营中的交易成本以致投资规模的居高不下。第三，由于“商而优则仕”的政治诱惑，一些“内部控制人”通过寻租获取财富之后，以利取名，既可取得社会承认而谋求政治地位和社会话语权，又可借红顶攫取更多财富，名利双收。总之，商人红顶抑或红顶商人都是“资本 权力”或“权力 资本”的畸形繁殖。在经过这一系列的运作后，企业套牢了政府，为政府在城市经营中的行为扭曲推波助澜。当企业做大以后，出于一地财源对少数寡头的依赖，政府很容易异化为寡头的工具，其行为也就从提供非他性的公共品演变成供这些企业驱使的行政工具。 (二)银行的鼎力支持。因城市经营而经济过热的背后，还意味着我国尚未形成能自动调节和配置资源的金融机制。项目投资意味着资金投入，在我国依然保持银行主导型的金融体制下，资金投入必然主要以信贷方式注入，信贷资源丰裕的地区必欲更多地利用本地资源，以避免资金外流；资金不足地区则寻找更多的资金流入，其博弈的结果是投资膨胀。转型经济中银政不分、银企不分是基本特征。无论是由于历史继承关系(如中俄等国的银行原本就是财政的出纳)，还是文化继承关系(如日韩特有的大藏省——金融寡头共同体)，银行很难在地方项目投资中置身事外。只要银行规模足够大，分支机构足够多，就在所难免。因为在分支行的规制下，本地政府特别是有财力的政府必然占据更大的话语权重。在此，物质不灭得到充分实现：无论项目投资成功与否，财富可能消失，但资金有恒，只是完成了新一轮的转移支付，即只是从银行资产转化为企业、地方或某些个人的财富，阶段性地提升了地方的就业水平，完成了GDP的虚增。至此，成本由中央承担，利益归地方享有成为既定事实。
