农地制度运行现况及其完善的经济学分析
2016-12-13 01:07
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摘 要 目前，由于我国
摘 要 目前，由于我国土地权能分散、主体多元，导致农民土地流转受阻、农地征用利益流失，限制了土地财产价值的充分实现。合理界定国家、集体、农户之间的权利义务关系，解除土地权利之间的不当约束，促进土地使用的灵活性，公正性是完善农村土地制度的必然选择。 关键词 农地制度 权利配置 改革建议
一、农村土地集体所有权制度运行中的问题
我国农村土地实行劳动群众集体所有制。集体所有的土地由乡(镇)村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。国家为公共利益的需要可以依法实行征收，本集体成员可以依法承包经营三十年，并可以依法流转土地。[1]我国农村土地集体所有的特征是：①集体土地所有权受制于国家所有权并制约农民土地承包权；②农民作为集体组织的成员可以平等地拥有对集体土地的使用权，使用权与成员权利具有同一性；③集体所有是“共同共有”，除承包使用权按份分割之外，其他土地权利没有明确界定属于个体的权益，存在模糊性；④乡(镇)村干部代理集体掌握土地的发包和处理集体土地被征用事宜，存在代理的风险性。
土地集体所有的这些特性使集体所有权的有效实现受到约束：第一，国家全民所有权制约集体土地所有权，限制农村土地进入一级市场，集体并不能凭借土地所有权获得相应的市场地位。第二，集体土地所有权制约农民土地承包权。“共同共有”的权利配制模糊、管理制度滞后，使农民不愿以个体的代价为集体权益的监督付出成本，集体所有权主体名存虚置，削弱了对代理人的约束。加上集体主义意识作用，导致集体所有权的权利膨胀。一些代理人在土地发包、土地被征用转让过程中，往往假借集体损害农民利益。第三，在土地集体所有制度框架下，农民身处集体之中拥有土地承包权，如要退出，又不能转移承包权，则 “人走权失”，集体成员权利不能得到有效保障。[2]
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二、农民土地承包权制度运行中的问题
农村土地以承包的形式划归农民使用。土地承包经营权的特点是：①由国家土地所有权间接派生和农民集体土地所有权直接派生，最终处分权属于国家；②具有不完全的占有、使用、收益和处分权能；③需要依照承包
经营合同的规定履行义务；[3]④主体多元、权利分散，所有权、承包权和经营权三权可以分属集体、承包者、经营者；⑤兼备债权与物权性质，权利性质模糊。
土地承包经营权的不完整性与模糊性，制约了土地财产价值的充分实现，增加了主体关系的摩擦。第一，农村土地的处置涉及国家、集体、个体承包户、承包权流转对象等多方利益，在多方利益的搏弈中，各种关系互相制约，尤其是国家、集体、个体之间的权力不平等导致国家、集体对农民个体利益的侵害。第二，土地承包权使用范围仅限于从事农业生产。如果转为收益较高的非农用地则要经由政府审批转为国家所有土地后，再由国家出让，农民土地发展权受到制约。第三，除了“四荒”土地，其他承包土地不得抵押，[4]使承包的耕地、自留地、自留山等土地价值不能得到充分实现，农地的发展再次受到限制。第五，土地承包权在社区外流转要经社区2/3人员通过，限制了土地的区域流转，制约了土地资源的市场配置。
三、土地征用制度运行中的问题
一方面，我国实施国家强制征用土地制度，但对于土地征用用途、程序缺乏约束。而农民除了土地的农业性使用权以外，没有参与土地征用的处分权，使国家征地更加自由。另一方面，我国依旧保留城乡二元结构的土地制度，形成农地转为非农用地之间的巨额差价。权力的强大纠结利益的诱惑，导致公权大于私权，公权侵犯私权。在我国，代理国家掌握土地权利的地方政府通过廉价的土地征用与高额的土地转让获得了巨额收入，“以地聚财”、“吃地皮”也成为政府的主要经济来源，相比之下，大批的农民因失地陷入贫困。现行土地征用制度对农民明显的不公严重危及了农民权益，专家测算，自改革以来通过从农民那里低价征地后再高价出售，业已从农民那里拿走了20000个亿。[5] 四、完善农村土地制度的现实选择
