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对我国农地产权制度创新的一种设想

2017-02-27 01:08 本文的农地，专指农户承包地，不包括其他土地。由于“三农”形势的发展，近年学术界对农地产权制度有深入的讨论。笔者这里提出一种自己的设想，供各方参考。　　一、我国农地产权制度的演变　　我国1951年的土地改革，无地或少地的农民都分到了相应的耕地，当时称作“土地还家”，即将土地产权从地主的手中夺回归还农民，实现人类“耕者有其田”的基本理念，是典型的革命性流转.农民的耕地无论是原来自有的还是新分得的，都有明白无误的私有产权的“土地证”作为法律凭据，土地自耕或出卖的自由受法律保护。　　这种私有制的农地产权制度到1956年进入高级合作社后有了根本性的变化，“因为初级形式的合作社保存了半私有制，到了一定的时候，这种半私有制就束缚了生产力的发展，人们就要求改变这种制度，使合作社成为生产资料完全公有化的集体经营的经济团体”(毛泽东，1955)，即完全的集体所有制。这个定义，到1958年又有突破性的发展：具有“政社合一”、“一大二公”基本特征的人民公社，生产资料有段时期可在全社会范围内“一平二调”，农地产权也曾试图突破集体所有制的制约，而被称为“共产主义的萌芽”。历史已经证明，这场为时长达30年的农业合作化运动不可能成功。首先是对生产力与生产关系认识上的错误。忽视当时落后的生产力水平，认为公有化的程度越高就越能够促进生产力的发展是站不住脚的。其次是这种产权的变革不合情理。农地是农户赖以生存的命根子，除了有偿转让，不能采用对待剥削者的办法实施革命性流转。就是对待资产阶级，当时还有赎买政策。而一分钱不付就将农产生产资料(土地、牲口、农具等)私有产权都取消了，无论如何没有道理。有人说，产权转归集体仍有自己的一份，本质上还归自己。然而在实践中，没有任何支配权与剩余索取权的“人人有份”毫无意义。再次是这种产权的变革缺乏法律支持。　　正因上述原因，中共十一届三中全会后，国家首先要拨乱反正的就是农地产权制度。虽然在1958年修订的《宪法》中已将农地产权正式定为集体所有，要修改这一条在短期内是难以做到的，在家庭承包责任制中，还是尽最大的可能让农户在农地产权体系中有了经营权和收益权，其权能的汇集实际上比初级社的半私有制权能还高出一筹。因那时土地入股后即归合作社管理，农户不仅失去所有权，连经营权、收益权也实际上不存在了。所以推行家庭承包，是在当时政治、社会背景之下已走到极限的农地产权变革，现在仍在中国革命博物馆陈列的凤阳小岗村农民的“秘密约定”足可说明这一点。　　二、几种不同观点的评价　　鉴于现行农地制度问题很多，我国一些学者已经提出，要间接或直接地淡化直至废除农地集体所有制，给予农户能有更多所有权特征的永佃权或财产权。有此共识而形式各异的观点主要有三种：　　(一)学明清两代曾用过的办法给农户以永佃权，只要农户能不断地给自己的地主交佃租，在地主土地上不但可以永久性耕种，还可继承、转租或出卖永佃权，可以说具有半私有产权的性质；地主拥有所有权，亦称田底权，自然更是可转让的、然而田底权即使换了主人，一般也不影响佃农永佃权(张红宇，2002)。这种产权关系优点在于彼此都可以转让，且不影响两方面的稳定性与积极性。但在当前的现实中显然存在几个问题：一是现在不可能有封建社会土地产权关系，社会主义农民还要交地租吗?二是地租功能代替不了农业税，若在农业税上再加一种地租又是农产所无法承受的；三是找不到“地主”的代理人。乡政府是基层政权，不是“政社合一”时的人民公社，不能行使经济所有权的职能；村委会仅是村民自治的议事机构，不是有法人资格的经济组织，与土地的所有权更毫无关系，所以这种观点是很不现实的。　　(二)给农户以物权，即对物(农地的直接管理并排除他人干涉的权利具体包括占有权、使用权、收益权、抵押权和留置权等，从而可使农户克服自主产权残缺的弊端(钱忠好，2002)。这比上述观点前进一步，农产基本有了财产权。缺点是未说明如何处理与村集体间的关系，更未明确否定集体所有权，这就为以后的实施带来很多不确定因素，时间一长还是集体所有权占统治地位，一切老的问题照常存在。实际上，这种既不否定集体所有又想给农户以所有权的道路是根本行不通的，何不简单一些，将目前的集体所有权的权能通过法律程序直接界定给农户。目前农户已拥有了在产权体系中占重要地位的经营权与收益权，仅是因为没有所有权，才容易受外力侵犯，只要将所有权补充进来，就有了权能完整的产权体系，诸多矛盾也就不存在了。　　(三)要取消我国农地集体所有权，将其与土地的国有权并轨，确立国家对全部土地的终极所有权。对已经由农户和投资者使用的耕地、林地、四荒地等，实行国家所有、农户和投资者占有和使用的制度；在规定的使用期内，农户和投资者对现有的土地拥有财产权的各种权能；国家从保护私人财产的角度出发，保护这些权能不仅不会因居住地和户籍的变动而丧失，还会使其成为农民社会保障的基础，在产权交易后将一部分收入用来建立农民个人社保帐户；政府管理的主要作用则在于弥补市场配置土地资源的缺陷(周天勇，2003)。不难看出，这是将农地在国有化的保护下，灵活避离现行集体所有权的困境，最终返还给农户以充分财产权的一个好设想，有值得注意的几个特点：(1)农户拥有的财产权既受国家终极所有权的宏观制约，又有私人财产权的基本特征，在理论上与混合股份制体现公有制的性质很相似。(2)近似于“永远”的使用期，不受诸多变动因素影响的权能，都将财产权的各种权能灵活而有效地扩张到最大。(3)还为市场配置土地资源与国家制定国土规划留有余地。　　但是，无可讳言，这种设想也有几个理论障碍：　　第一，从产权来源上看，前面说过，农地产权自古以来就是奴隶与农民的劳动和历代经营者不断增加要素投入而形成的，从而是马克思劳动价值论的根本体现，也是“耕者有其田”的理论基础，或者按照“谁投入，谁所有，谁经营，谁收益”的现代经济理念，其产权的归属都应是农民群体；只有农业生产以外的土地，因与农业劳动者无关，才能由国家以社会管理者的身份占有和规划，行使国家所有权，以避免与土地元历史联系的非农产业无序占有与盲目使用。这也是世界各国的农地产权基本上都归农民所有的理由。因而，如果将农地的归属全部、直接提升为国家所有，与国家将劳动者的私人财产强行收归国有有悖基本经济原理没有区别。　　第二，从产权本质上看，农地产权是农民财产的主体和灵魂，是农民赖以生存的立足之本，产权流转是市场机制的客观需要，除了剥削性流转与革命性流转的非正常手段，都应该以法律为依据，以自愿、有偿的交换为原则，不是政府以政令的方式可改变的。我国农业合作化时，农地作为农民私有财产本应受宪法的保护，后来既非自愿又无偿的变为集体所有，使我们至今仍然在支付着高昂的代价。而农地产权有偿流转的市场价值，又主要体现在所有权上，只转让其他的权能而不含其所有权，双方交换的就不是或说主要不是土地的价值，而只能是小部分价值的补偿。这就不仅使出让方在收益上有重大的损失，受让方得到的因其没有所有权，从长远看更是不稳定和有风险的。目前我国农地流转多属这种情况，农民损失巨大，产权纠纷也频发不断。所以说，将农地的所有权归国家，使其与农户拥有的其他权能继续分离，对农业的稳定发展十分不利。　　第三，从经营机制上看，作为微观上的一般企业，所有权与经营权分离的运行机制往往可收到良好的效果。这也是被现代企业制度广泛证明了的一个不争的事实。而这种效果的取得，在很大程度上有赖股份制的经营机制，使所有者与经营者双方在如生产安排、利益分配及运行中大小问题的处置上都能在清晰、透明的基础之上实现有机的统一。从宏观上看农业，如果农地所有权归国家，在国家为所有者一方，千万个体农户为经营者另一方的大格局中，由于国家这唯一的所有者并不是农地的投资者，千万个体农户经营者更不是由所有者聘用的，没有双方相互促进与制约的机制，如何发挥积极性和效率都无从谈起，要想取得股份制的效应根本是不可能的。就是说，所有权与经营权分离的机制在这里是行不通的，而只能使二者相结合，让完整的产权体系统一于每个农户中，使相互支撑的各个权能形成一股更大的合力，这才是更加现实、可靠的产权安排与制度的选择。不难想象，一旦农地所有权归国家，所有者虚位的弊端将比在国有企业中更加严重，农产经营中的许多具体问题更将无人过问，结果势必比集体所有时更加被动。