评价网 > 科教论文 > 经济学毕业论文 > 经济论文 > 正文

国防科研财务管理若干问题探讨

2017-08-25 04:12 一 国防科研财务管理的规律与特点　　国防科研经费是国防科研和武器装备发展的循环“血液”，是国防科研财务核算和监督的基本内容。国防科研资金的运动形式是决定国防科研财务管理特征的主要依据。在社会主义市场经济条件下，国防科研资金既是市场资金的一个组成部分，具有市场资金的本质特征，同时又是国家投资于武器装备发展的特殊资金，具有自身的客观运行规律及区别于市场资金的本质特征，从而决定国防科研财务管理具有如下规律与特点：　　(1)财务管理的集中统一性。国防科研经费的分配与使用有别于一般经济活动，主要是为国防科技发展和武器装备研制提供财力保证。国防科研活动与国家安全和军事实力直接相关，因此不能主要依靠市场来进行调节。它主要根据国家军事战略思想和军队建设的实际需要来进行安排，这就要求国防科研财务管理活动在保证集中统一性的前提下，综合运用经济手段、计划手段和法律手段来实现其目标，对国防科研经费进行宏观调控和管理。　　(2)资金运动的超前性和非完全盈利性。众所周知，新型的武器装备是国防科研资金物化的产物。在国防科研活动中，物质运动和资金运动是同一事物的两种表现形式。因此，资金运动同物质运动是科研活动过程中同时存在的经济现象。物质运动是资金运动的基础，资金运动是物质运动的反映。一般说来，国防科研合同项目都是实行预付款，也就是资金运动在前，具有超前性。因此，就需要对科研活动的全过程的各个环节进行监督与控制，将科研费、研制进度与战技指标(即成本、进度与技术)三者挂钩，按项目分阶段(节点)拨款，使资金运动真正成为物质运动的反映。其次，国防科研资金运动还具有非完全盈利性，国防科研资金的运动主要是以满足国防需要和实现军事效益为出发点，追求以较少的投入取得最好的军事效益，不以直接获取经济效益为目的。因此，国防科研财务管理要针对国防科研资金运动的特殊规律，综合使用各种方法和手段，对资金运动的每一过程、每一环节组织实施有效的核算、监督与管理。　　(3)经济核算的特殊性和模糊性。不管是什么样的企业，也不论生产什么样产品，尽管它们之间千差万别，但企业业务活动的性质和目的都是相同的，企业经济核算的基本原则和基本方法几乎也是一样的。但是，国防科研单位所从事活动的性质和目的比较复杂。例如，从任务性质来讲，有产品生产和科研活动，科研活动又分为基础研究、预先研究和型号研制等。从任务目的来讲，有军品型、民品型和生活福利型等。在一个具体的科研单位里，这些不同性质和目的的科研生产任务往往是交叉并存的。由于科研单位任务性质和目的的不同，经济核算的原则和方法也必然不同，这就导致了一个科研机构内部不可能采用统一的核算方法，如新颁布的《军工科研事业单位财务制度》(以下简称新财务制度)规定：军民品生产及开发项目按制造成本法核算成本，军品科研项目采用完全成本法进行核算，既满足国防科研项目管理和核算的特殊要求，又使开发和生产项目的成本核算尽量简化。这就是国防科研核算的特殊性。另外，核算是精确计量的工作，但国防科研活动未知因素较多，稳定性较差，不可预见的变化时有发生。所以关于科研经费预算、完成任务的时间、各种物质消耗的数量等，都没有自身的先验数据，而往往是以历史的综合统计数据或各自的经验数据作参考。在核算过程中，有的是以直接发生费用的原始凭证为依据，还有的部分则以“平均分摊”的办法记入。也就是说，以数字反映出的核算结果是精确的，但是确定数字的依据是模糊的。这也是国防科研成本核算特殊性的一种表现。上述特殊性是指导科研机构进行经济核算的原则。不同类型的科研机构要研究使用不同的核算方法，这些特殊性也是区别科研经济核算与企业经济核算的依据。　　二 国防科研财务管理的基本任务与作用　　1.国防科研财务管理的基本任务　　我国国防科研财务管理的基本任务是，在国家宏观调控和军事需求引导下，按照客观经济规律，利用价格、资金、成本、收益等经济杠杆，管好用好科研资金，加强经济核算，正确组织财务活动，认真处理好财务关系，努力提高科研经费使用效益，来减缓需求与可能的矛盾，确保按计划(合同)研制出先进的武器装备，多出成果，快出成果，出高水平的成果。其具体任务是：　　(1)预决算管理。资金是从事国防科研的物质基础。财务管理首先要做好预决算的管理工作，正确地、合理地、有效地运用国防科研经费和资金，提高其使用效益，这是科研财务管理的主要方面；　　(2)经费的拨付和成本控制。拨款是国防科研经费运动的起点，要按计划或合同(节点)进行拨款，使科研费能及时、足额的到达研究单位。要把成本控制放到科研财务管理的中心地位，对科研项目进行全过程成本控制，采取多种途径和方法，努力降低科研成本；　　(3)成本核算和科研经济效果的评价。成本核算是科研经济效果评价的基础。科研经济效果评价，是指以价值的形式将科研成果与进行研究的耗费相比较；　　(4)国防科研经费使用的监督检查。国防科研财务管理要适应市场经济环境，保障国防科研顺利进行，重要的管理内容是要加强监督检查，提高经费使用效益，并建立各项规章制度，促进国防科研财务监督检查的制度化、法规化。ァ　2.财务管理在国防科研工作中的作用　　国防科研财务是国家财政的组成部分。国防科研财务分配是国家财政分配的继续，它受国家财政分配的制约，当然对国家财政也有影响。其次，国防科研财务是控制武器装备发展方向和速度的重要手段。主要是通过国防科研经费投量和投向上进行调控来表现。国防科研财务管理是一项综合性的工作，在武器装备发展方面发挥着重要作用。其表现是：　　(1)财务保障作用。要千方百计使国防科研经费能及时、足额到达科研单位，到达科研工作第一线，确保科研工作的需要；　　(2)宏观调控作用。通过对科研费的调度和运筹，进行综合平衡，科学安排，调解财力可能与科研需要；　　(3)反映监督作用。国防科研财务利用货币量度，通过对经费使用的检查、监督、控制以及会计核算等手段，综合反映武器装备研制和保障情况，并及时发现和纠正问题，不断提高经费使用效益；　　(4)咨询参谋作用。通过各项财务活动，掌握大量科研、社会和经济信息，提供领导决策参考。　　三 积极探索新形势下行之有效的国防科研经费管理模式　　经费管理与资产管理是国防科研财务管理的两大内容。目前，国防科研经费管理主要是发挥经费拨款的服务保障职能，比较强调经费到位率，且偏重于将经费拨出去，以免影响科研任务的完成及下年预算经费，而在国防科研任务的经费使用和任务完成情况监控方面做得不够。目前，国防科研投入以国家拨款为主。而承担国防科研任务的单位已不再是政府的隶属物，双方之间是一种买卖关系，存在着一定程度上的利益对立，而国家在经费拨款之后，缺乏对经费使用的有效监督，这是造成目前国防科研经费跑、冒、滴、漏的根源。“八五”绝大部分项目超概算、拖进度，严重影响“九五”新上项目，如何加强经费管理与成本控制，成为当前的重大课题。在社会主义市场经济条件下，单纯的行政手段已难以发挥作用，要对国防科研工作实施有效的监控，国防科研综合管理部门必须利用手中的财权，更多地借助于经济与法律手段，这也是国防科研合同制改革成功的关键所在。这就要求充分重视并大力加强财务管理，积极探索新形势下行之有效的国防科研经费管理模式。　　在目前拨款方式不变的前提下，为从根本上解决问题，必须尽快建立起事前、事中、事后全过程，以及经费、进度和技术全方位的国防科研项目监控体系。在这一监控体系中，国防科研财务管理将起到举足轻重的作用。国防科研财务部门要参与国防科研项目的全过程管理。尤其是在重大武器装备研制项目管理中，在财务管理方面要着重抓好事前的成本估算、事中的成本控制和事后的成本分析，建立闭环财务管理系统，严格实施目标管理。事前的成本估算经过立项论证时概算的制定、签定合同时的价款审核，以及预算分配活动，逐步细化形成成本目标，并以此作为事中成本控制和事后成本分析的依据。事中成本控制主要是严格执行预算，通过实行节点审查和里程碑拨款，保证目标成本的实现。事后的成本分析不是为了向上级报帐、作交代，而是通过决算或结算，分析实际成本与预算成本的差异，分析研究差异产生的原因，确定责任归属，评定考核合同履行情况，提出降低成本的措施与改进成本估算的建议。由于成本、进度和技术三者密不可分，上述闭环财务管理系统决不能脱离技术管理和进度管理独立存在，相反要在成本、技术和进度三者之间作综合权衡，联系技术和进度对成本进行评定考核。要实现这种全过程控制(事前、事中、事后)和全方位控制(成本、进度、技术)，离不开反应及时、准确的动态信息反馈系统。这一信息反馈系统主要是对成本、进度和技术进行跟踪报告，报告形式采用符合规定格式和要求的各种报表，其内容与格式的设计和具体要求应便于进行项目经费管理和成本控制。首先要求实现表格化，随着电子计算机的应用，逐步实现电算化和网络化。 　　目前，世界银行组织及其他一些机构采用了一种完全不同的经费管理模式，即报帐提款制，这种经费管理模式与上述拨款监控制的根本差异在于，它不是先工作后付款，而是先付款后工作。这样就为有效实施经费监控提供了有利条件。建议国防科研经费管理中引入这种管理模式。付款先后顺序的变化，不仅仅是形式上的变化，关键是报帐提款制下政府与任务承担单位之间完全变成了一种买卖关系———一手交钱、一手交货。在拨款监控制下，科研任务完不成将影响下期付款，而当期付款已经得到；在报帐提款制下，科研任务完不成直接影响当期付款，政府承担较少风险。随着军工科研院所民品创收能力的不断增强，其自有资金不断增多，较有能力以自己的资金垫支来开展国防科研工作，然后分期向用户交货并收费。其具体做法是：在国防科研合同签定生效后，合同甲方不是将全部资金支付给合同乙方，而是将全部资金限额记入以合同乙方名义开设的“拨款帐户”，当实际发生符合国防科研项目需要支付的费用或支付货物、劳务费用后，才能按照规定程序从拨款帐户中提取相应数额的资金。也就是说，合同乙方先用自己的资金垫支，再凭有关方面的审查证明材料，按统一确定的费用类别定期向合同甲方提款。由于是先工作后付款，政府处于较主动的地位，科研单位也会积极配合审查，用户参与项目成本开支活动较深，因而，政府方面可以对国防科研活动进行较深入全面的审查。其审查方式及审查详细程度，可视项目重要程度、合同类型和价款，以及科研单位的信誉、以往履约情况、成本会计制度和成本监控措施等而定。由于型号研制项目不定因素多，适于采用成本补偿合同，通过报帐提款制可以对实际发生的各种开支进行详细审核，确保每一笔开支的必要性、合理性，而在拨款监控制下难以做到这一点；报帐提款制下经常性的成本审查也便于及时发现问题、解决问题、改进工作。鉴于目前新财务制度刚实行，大部分军工院所自有资金数量有限，财务管理也没有完全走上正规，可选少数有条件的重点院所或重点项目，进行报帐提款制试点工作，以后逐步推广。如有必要可根据预测任务核定适量周转金，用于开展工作，并从应付科研单位款项中逐笔扣回。另外，为鼓励投资多元化，可先提供一部分贷款，资助军工院所开展独立研究与开发工作，贷款前要评估其军事应用前景，完成后确有军事价值的，免于偿还部分或全部贷款。这样有利于多渠道筹集资金，促进军民两用技术的发展。一旦批准贷款，就要按报帐提款制进行严格的审查和管理，确保贷款用于规定用途。　　四 建立健全国防科研资产管理体系　　国防科研财务管理的另一重要内容是国防科研资产管理。国防科研资产主要是指由国防科研投资(国防科研经费、基建技改费和专项经费)形成的，由军工企事业单位占有并使用的，在法律上确认为国家所有，能以货币计量的各种国有经济资源的统称，它是国有资产的重要组成部分。这些资产包括用于国防科研活动的各种物资、器材、设备和设施。自各工业总公司成立国有资产管理局以来，逐步将这部分国有资产纳入正规化轨道，但还存在诸多问题：一是还没有建立起统一的国防科研资产管理机构。各总公司按照自身利益来规划和使用国有资产，重复建设、闲置浪费和损坏流失现象比较严重；二是目前总公司国有资产管理工作仅仅是清产核资和产权登记工作，并且从长远来看，总公司最终代表研制方的利益，在国防科研资产存量盘活和增量导向方面，完全依靠总公司难以很好履行宏观国有资产管理工作；三是国家巨额专项经费形成的资产，以及国家集中投资形成的国防科技重点实验室资产，目前在国防科研综合管理部门尚无登记，更没有对这些资产进行统一归口管理，实际上是科研单位所有，设备、设施利用率不高。　　国防科研资产管理工作既要遵循国有资产管理的一般原则，同时，由于国防科研工作的特殊性，它又具有自己的特点。对于经营性国防科研资产来说，保值、增值是其管理目标，但国防科研资产中有一部分几乎是非经营性，因其主要用于国防科研工作，且一般具有保密性，资产流动性受到限制，因而其管理目标应是，在保证国有资产的安全、完整，并使其发挥最大使用效益的原则上加以配置和使用。从目前国防科研资产管理存在的问题出发，并综合考虑国防科研资产的分类、构成及特性，我们在国防科研资产管理方面提出以下政策措施建议：　　1.成立统一的国防科研资产管理机构　　国防科研综合管理部门应成立国防科研资产管理机构，它代表军方投资者或所有者对国防科研资产进行统一管理，具体行使国防科研资产的处置决策权、投资收益权等，它借助总公司国有资产管理机构开展资产管理工作，主要是制定有关法律、法规、方针、政策，并对专项经费形成的资产及公用或通用设备、设施直接进行集中统一管理和调配使用。　　2.国防科研试制费与基建技改费配套使用　　加强国防科研资产管理，要着重抓好资产运行环节的管理，其中包括增量资产管理和存量资产管理。增量资产管理也就是资产投入管理。国防科研所需的基建技改费，是国防科研保障条件的财务基础，因而，应与国防科研项目纳入统一规划配套使用，基建技改项目的实施也要实行合同制，并由型号研制项目办公室负责组织实施。型号项目办公室下设资产管理员，具体负责监管有关专用资产的使用和报告工作。　　3．建立健全国有资产监控机制　　针对国防科研存量资产的管理，要建立健全国有资产监控机制。一要健全资产分类登记制度，以及资产入库验收、保管、分发、使用、检查、维护的制度和办法，尤其是重大设备、设施，要由专人使用、维护和管理；二是建立资产报废、有偿调出和变价处理制度，资产处置要按一定程序由资产管理部门审批，防止国有资产流失；三要建立大型试验、测试设备与设施公用制度，及通用设备租赁制度，打破部门及单位所有，提高资产利用率；四要引入产权经营机制，国防科研资产管理机构有权代表所有者享有资产经营收益权，以实现国防科研资产的保值、增值；五要建立健全资产检查制度，进行定期或不定期的财产清查，或结合财经纪律大检查进行。　　五 规范国防科研项目成本核算与成本管理工作　　成本核算与成本管理工作，是国防科研财务管理的重要基础工作之一。长期以来，军工科研院所国防科研经费多头管理，国防科研项目成本核算既烦琐复杂，又难以做到统一全面，如成本、费用与事业经费支出相互重叠，却分别进行事业经费和科研项目成本核算，工资、折旧也不允许进成本，另外，科研单位的成本核算和成本管理工作仅限于事后记帐。新财务制度淡化了各项经费的核算，将各种支出统一归集分配，这是这次财务制度改革的一个新突破。新财务制度为国防科研财务管理工作提供了新的挑战和机遇。　　为贯彻落实新财务制度，各行业总公司及其科研单位将依据《事业单位财务规则》和《军工科研事业单位财务制度》，并结合本行业及单位的具体情况，制定科研单位内部的财务管理办法，内容包括成本核算的具体规定、资产管理细则和收益分配等有关规定。这是科研事业单位财务管理至关重要的一环，同时也是国防科研项目成本核算与成本管理工作的基础。国防科研综合管理部门要遵照国家有关规定特别是新财务制度，及时提出国防科研项目成本管理与核算的统一要求，以规范和指导科研单位内部的财务管理工作。国防科研综合管理部门应着重在以下几个方面做出统一规范：　　(1)科研单位在进行成本估算时所采用的成本会计方法，应与它在累计和报告成本时所使用的方法一致，这样便于将估算成本与实际成本进行比较，有利于提高成本估算和成本控制水平；　　(2)同一目的和相似条件下发生的一切费用，应统一作为直接费用或统一作为间接费用分配给受益对象，并且只能按同一标准分配一次，以防止某些合同多计费，或某些费用重复计算；　　(3)各级管理费用是国防科研项目成本控制的关键所在，因其数额较大，种类繁杂，各科研单位有其不同的确认、计量、归集和分配方法与标准，从而造成同一单位不同期间及不同单位相互之间缺乏可比性，成本管理控制不严，常常导致成本上涨。新财务制度要求将各种支出按费用要素进行归集，然后再按照受益对象进行分配，将使成本核算工作更加规范。但从国防科研项目成本控制的角度，还应进一步将管理费用划分为几个主要大类，分别进行归集，并规定相应的分配标准。这样将从根本上改变管理费开支一刀切的做法，通过一段时间的数据积累，逐步把核算标准定下来，也有利于成本估算越来越贴近实际，同时便于进行成本控制和成本管理。　　(4)人工费和材料费也在国防科研成本开支中占有较大比例，在国防科研项目成本控制中有较大潜力。应规定在国防科研项目成本核算中逐步采用直接材料和直接人工的标准成本，同时在标准的确定、标准成本的累计、以及对由标准成本引起的差异进行累计与分配等方面提供统一规范。采用统一规范的标准成本，将有助于改进成本核算工作，并加强成本管理工作；　　(5)对固定资产分类、核算(诸如使用年限、折旧方法、价值计算等)也应做出明确具体的规定。这是经营性国防科研资产实现保值增值的基础工作。ニ孀殴防科研成本核算工作的逐步科学化、规范化，成本管理将纳入真正的量化管理轨道，通过价值形式管理，力求以尽可能少的消耗，取得最好的使用效果和最大的经济效果。