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外商在关键性产业投资并购对产业安全的影响（

2017-09-01 06:11 　　 　　摘要：外商在我国关键性产业的投资具有明显的正面效果，但外商尤其是跨国公司加快进入我国关键性产业对我国的产业安全构成一定的隐患。为了保障产业安全，应当在关键性产业引进外资过程中处理好六大关系。

　　关键词：关键性产业，外资，产业安全

　　在经济全球化的背景下，外商加快了对我国关键性产业的直接投资。这种加快投资的趋势对我国的产业安全将造成什么样的影响，是社会各界关注的一个大问题。

　　一、关键性产业的基本分类

　　从影响产业安全的角度，笔者将关系国家经济命脉的关键性产业限定在6类产业：一是稀缺资源性产业；二是自然垄断产业；三是国防工业；四是重大装备工业；五是特殊服务产业。

　　(一)稀缺资源性产业

　　稀缺资源性产业是指那些关系到国家和民族基本生存与发展的产业，如煤炭、石油天然气、石油化工、稀有金属和水等基础资源产业。它们是具有重要战略意义的经济资源。社会经济发展受到这些资源条件的约束。

　　(二)自然垄断型产业

　　自然垄断型产业是指那些社会效益显著、外部性强、投资规模大、建设周期长、成本递减显著的产业。通常这些产业的基础结构呈网状分布，因而也被称做“网络型产业”，如电信、铁路、电力、邮政、城市供水、供煤气、供天然气、有线电视等。

　　(三)国防工业

　　国防工业是指与国防密切联系的战略性产业，如航空、航天、核工业以及武器制造等。这些行业关系到国家安全，是没有条件也要创造条件发展的行业。

　　(四)重大装备工业

　　重大装备工业是指那些在产值和产量上对国民经济贡献大、产业链条长、关联度高，为国防等工业提供生产条件和主要元器件，对经济增长带动作用强的竞争性产业，如汽车、石化、船舶、电子、机械制造等。这类产业是整个制造业和国民经济各个产业的基础。这类行业中的一些关键领域需要掌控在国有经济手中。

　　(五)特殊服务产业

　　特殊服务产业是指那些影响国家形象、核心价值观和经济秩序的产业，如金融保险、广播电视、文化出版、教育等。

　　二、对关键性产业外商投资

　　效果的基本评估

　　(一)外商在关键性领域的投资在加速

　　在我国加入WTO之前，我国的一些产业尤其是关键服务业一直对外资不予开放。我国加入WTO之后，高科技、采矿业、交通、能源、金融、保险、证券、电信、教育、文化等关键性产业对外资进入的限制与壁垒有所减少，外商投资企业开始逐渐在关键性产业加大投资。

　　2004年，尽管我国实际利用外商直接投资的增长速度呈现低速增长态势，但是，在采矿业、重大能源原材料行业、重大装备制造业、高科技领域、社会基础设施、重要服务业等关键性产业的大部分行业，外商投资却呈现超高速增长状态。2004年，我国实际利用外商直接投资同比增长13.32%，各产业实际利用外资同比增长的情况为：采矿业59.95%，石油和天然气开采业512.95%，通用设备制造业39.12%，专用设备制造业54.91%，水利和港口工程建筑100.78%，交通运输、仓储和邮政业46.75%，金融服务业尽管同比增长8，83%，但合同外资同比增幅高达80%以上(见表1)。

 

　　(二)外商在关键性产业投资不会引起产业安全问题

　　1.外资在金融产业尚不构成安全威胁。截止到2005年12月，已有25家外资银行向20家中资银行投资人股。从表2可以看出，从单一外资机构来看，参股中国银行业的外资金融机构主要包括美洲银行、花旗银行等著名外资金融机构，最高参股比例为19.9%。内资处于绝对控股地位。当前单一外资金融机构或单一国家或地区的金融机构在中国银行业中所占的份额有限，股权非常分散，根本无法控制中国银行业，还难以危及中国金融安全。

 

　　2.外商在重大制造业投资并购尚无产业风险。按照影响国家产业安全的程度可以把制造业划分为重大制造业与一般制造业两大类。笔者认为，只要重大制造业保持国有经济的控制力，就可以从根本上保障产业安全。

　　(1)制造业成为外商投资与并购的重点。多年来，尽管外商投资方向分布较广，但大部分资金集中在制造业“扎堆”。从商务部公布的2004年的外商投资统计中可以看出，2004年外商直接投资项目数达到43664个，实际使用资金606亿美元，其中制造业430亿美元，占比70.95%。制造业依然是外商投资的重中之重。

 

　　(2)重大制造业不存在产业安全问题。2004年，石油加工行业外资数量占比8.3%，总资产占比12.7%；黑色金属冶炼及压延加工业外资数量占比10.3%，总资产占比12.1%；化学工业外资数量占比14.9%，总资产占比20.9%；有色金属冶炼及压延加工业外资数量占比10.3%，总资产占比12.1%；通用设备制造业外资数量占比13.3%，总资产占比23.7%；专用设备制造业外资数量占比15.2%，总资，产占比18.6%；交通运输设备制造业外资数量占比16.1%，总资产占比32.6%；通信设备、计算机及其他电子设备制品业外资数量占比51.0%，总资产占比67.3%。说明在直接影响产业安全的支柱行业中，外资参与程度还比较低，还没有影响到我国制造业的产业安全。

　　3.外商在基础领域投资不可能带来产业安全问题。长期以来，我国电信、电网电力、石油石化、电信、航空运输、航运等重大基础领域对外资采取了必要的限制措施，使得外资在上述领域呈现有限进入状态。2006年12月，国务院转发国资委发布的《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》中提出，军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、航空运输、航运等七大行业是关系着国民经济安全与命脉的行业。这七大行业除了军工以外，基本上属于重大基础设施领域。从2004年外商直接投资统计中也可以看出，外商大部分资金集中在制造业，在基础领域所占比重不大，目前没有构成对我国基础产业的安全威胁(见表3)。

 

　　(三)外资在关键性产业领域的投资正面意义大

　　1.外资在金融业投资的积极效应分析。我国金融业长期以来在封闭、垄断的体制环境下发展，存在着两大弊端：一是银行不良资产比率过高，资本充足率偏低，金融风险隐患大；二是金融企业人员众多，效率低下，金融创新能力不足，金融资源配置不合理，服务质量较差。其根源在于开放不够，缺乏竞争力。这就意味着我国金融业对外与对内开放具有必然性。

　　我国金融业对外开放之后，至少获得了两大收获。

　　(1)充实了极为短缺的资本金。鉴于我国金融机构资本金不足，国家曾经两次通过财政渠道充实资本金，起到了一定的弥补作用。但是仅靠国家充实银行资本金是远远不够的，通过投资并购等多种方式吸引战略投资者的进人才是最根本的途径。以保险业为例，2005年12月19日，中国太平洋保险(集团)公司(以下简称太保集团)与全球私人股权投资公司凯雷投资集团(以下简称凯雷集团)签署正式协议，双方以对等方式向中国太平洋人寿保险公司(以下简称太保寿险)注资66亿元人民币。凯雷集团携其战略投资伙伴——国际著名的美国保险公司保德信金融集团(以下简称保德信)将在注资后拥有24.975%的太保寿险股份。不通过这样的投资并购途径，是无法吸引到如此巨额的外资进入金融保险领域的。因此，可以说，外资在金融业的并购是非常及时和有益的。

　　(2)对中国金融业的人才培养起到了推动作用。外资进入金融业之后，不仅使金融机构经营理念、运营模式与治理结构方面获得突破与升级，而且还带动了金融业人力资本的提升。外资在中国金融领域实施了一整套的“人才本土化战略”。美国林肯集团、美国国际集团、美国商练、德国安联、纽约人寿、新西兰塔澳集团与国内名牌合办各类金融保险，促进了我国金融人才资源的成长与人才队伍整体素质的提高。

　　2.外商在重大制造业领域投资并购的积极效应。我国装备制造业具有规模大(2004年我国现有规模以上装备制造企业5.5万家，从业人员1500万人)、门类多(按照有关产业划分标准，我国装备制造业共有186个门类)、地位显著(2004年实现工业产值5.1万亿元，增加值1.4万亿元，利润2650亿元)、效益低下(与国外同行相比综合效益不高)的特点。因此，需要通过对内对外开放强身健体，提高自身的创新能力和竞争能力。通过多年的对外开放，外商在制造业领域特别是重大制造业领域进行的投资并购活动具有很多积极效应。

　　(1)增强了装备制造业的资本实力。在装备制造业的体制改革中，原部属装备制造业的大量企业多数下放到地方，地方政府财力不足，企业严重缺乏技术改造与研发资金，使得我国装备制造业与发达国家的差距不断拉大。随着对外开放度的加大，通过采取出让市场、出让股权、出让品牌等方式引进外资，逐步改变了装备制造业负债累累、资本金严重不足的状况，提高了自我发展与扩张的能力。这个变化固然不能都归结为外资进入，但是外商作为战略投资者的作用不容低估。

　　(2)促进了装备制造业技术水平的提高。多年来，装备制造业存在重引进、轻消化吸收问题，在某些领域陷入“引进—落后—引进”的恶性循环。通过引进外资给中国的科研院所和企业带来了、掌握、模仿先进的技术工艺和管理经验的机会，给中国国内企业进行模仿性创新创造了条件，给装备制造业带来了国际先进技术和技术投入，增强其技术创新力量，不断提升产品的科技含量和附加值，享受技术扩散的溢出效益。

　　(3)扩大装备制造业的市场空间。利用两种资源、开拓两个市场是我国经济发展的基本战略。大量外资的进入，带进了大量的技术、管理、市场渠道以及可以称为“配置资源能力”的各种生产要素，与中国成本较低的劳动力相结合，在较短的时间内扩大了我国的国内和国际市场空间。近年来我国装备制造业产品(包括汽车)的出口大幅度增长，一个重要原因就是外商直接投资(包括并购)的三资企业的出口能力不断扩大。因此，可以说外资扩张在开拓中国的国内外市场方面功不可没。

 

　　三、外资进入关键性产业存在产业安全威胁的可能性

　　从整体来看，外资对于我国产业安全还是远虑大于近忧。但是关键性产业与一般竞争性产业不同，处于“牵一发而动全身”的关键性角色和地位。这类产业如果被外资垄断与控制，会造成国民经济波动、中断和被边缘化。

　　(一)影响国民经济可持续发展

　　从国家生存与发展的角度看，谁掌握了土地、粮食、石油、稀有金属和水等基础性资源，谁就掌控了国家经济命脉。目前我国人均土地、粮食、石油、稀有金属和水等战略资源占有量普遍较低，构成经济增长的硬约束条件或“瓶颈”制约。因此，把战略性资源纳入国家绝对控制之下，是关系国家安危与生存的基础。世界各国对战略性资源的外国投资大多是严格管制的。如果上述战略性资源产业对外开放过度，资源的存量占有与经营被外资控制，那么，这就意味着国家经济命脉为外资所掌控，在特定情况下(如发生战争使投资国变成交战国)，经济发展所依赖的战略资源供给就无法得到有效保障，国家经济发展和经济利益就会受到外来势力的威胁，从而影响国民经济可持续发展。

　　(二)影响宏观经济大局的稳定

　　从宏观经济运行来看，国民经济的稳定建立在国家对关系国计民生与经济命脉的关键性产业有效调控的基础上。这是因为，这些产业提供的不是一般的产品与服务，而是关系到国民经济命脉的战略性产品。如果在上述产业领域开放过度，外资垄断了金融保险的供给、能源供给、重大装备制造业供给等，市场供求关系就会由外商左右，包括市场价格在内的一系列规则就会由外商来决定。这样，外商(特别是跨国公司)追求全球利益的目标与国家宏观调控的目标就难免会产生冲突，使关键性产业不受国家控制，成为经济社会中独立的势力，将可能人为带来金融危机、能源危机与矿产危机，并遭受国际市场动荡的冲击，从而对宏观经济稳定产生破坏性、毁灭性的影响。拉丁美洲和东南亚一些国家对外开放的历史已经反复证明了这一点。

　　(三)影响社会公共利益的提高

　　从产业的外部效益来看，无论是石油天然气等基础资源性产业，还是电信、铁路等自然垄断产业，或者是金融保险、广播电视等特殊服务业，均有一个共同的特点，那就是与国计民生紧密相连，外部性强，有着显著的社会效益。尤其是电信、铁路、电力、邮政、城市供水、供煤气、供天然气、有线电视等社会基础设施领域，不仅外部性强，而且具有自然垄断特点。这样，上述产业对外开放就要有严格限制，以保护社会公共利益。如果外资通过并购等途径取得了上述产业大部分股权、技术、市场与产出的控制权，就有可能形成行业垄断，从而有可能作出损害大众与社会公众利益的行为。需要特别指出的是，在教育、文化领域，尽管投资额占全社会投资总额的比重不大，但是影响力非同小可。因为它关系着核心价值观，影响着全民族的价值取向，所以在引进外资时必须格外谨慎。

　　(四)影响国家核心竞争力

　　从产业核心竞争力来看，高端制造业(重大装备制造业与高科技产业)反映了一个国家综合国力的水平。重大装备制造业为各部门提供关键技术装备，进而带动产业结构升级，其发展水平集中反映了一个国家主要制造能力的高低，决定着整个工业化进程；高科技产业作为战略性先导产业，决定了一国未来技术创新能力与产业分工地位。因此，高端制造业关系着国家现实与未来的核心竞争实力。在这种情况下，如果上述产业对外开放过度，让外资占有技术、股权、市场等方面的主导地位，就会使内资处于低端、附属、被压制、被边缘化的地位。这绝不是危言耸听。

　　(五)影响国家核心价值观

　　一个国家的文化认同感与核心价值观至关重要。就投资而言，文化出版、广播电视、教育等部门的投资额可能远比工业部门少，但是文化生产力已经成为综合国力的重要指标体系之一，包括文化生产力在内的软实力已经成为国际力量平衡对比的重要因素。因此，在对外开放与引进外资的过程中，维护国家文化主权安全、文化生态安全、文化信息安全、文化遗产资源安全、文化市场与公共文化安全、文化内容安全、文化技术安全等文化体系的安全至关重要。值得注意的是，相对发达国家，我国文化产业的发展尚处于弱势地位，发达国家尤其是美国依仗其在文化产业领域里的强势地位，希望中国最大限度地开放文化市场。随着外资进入文化产业步伐的加快，该领域潜在的风险是客观存在的。