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试论中国城市政府体制的创新

2017-09-05 01:48 　　 　　【摘要】面对当代中国城市政府体制与城市经济的快速发展越来越不相适应的问题，文章试图从理论、模式、职能、机构设置、层级设置、法律法规等方面，为我国城市政府体制的创新进行一些探讨。
　　【关键词】中国 城市政府体制 创新
　　
　　城市政府体制是城市政府的组织结构、职能结构、管理方式和运行机制的总称。城市政府体制是整个国家的政治体制和行政体制的重要组成部分，它在一定程度上反映了国家政权组织形式的基本特征。改革开放以来，中国的城市化进程步伐加快。截至2005年底，全国建制市数量达到661个，其中，直辖市4个，地级市283个，县级市374个，城市化总体水平达到30%左右。据估计，到2020年，中国的城市化率将达到50%，2050年将达到70%。城市化的加速发展，使得我国城市政府体制相对落后。目前我国城市化进程中，出现的一系列问题，呼吁新的体制出台。
　　
　　一、当代中国政府城市体制存在的问题
　　
　　新中国成立以后，我国建立了人民代表大会制的市政体制，党委在市政体制中居于领导核心地位，工会共青团和妇联等社会团体在市政管理中发挥中介作用。这种市政体制对于推动城市经济和社会发展起到了应有的重要作用。但随着我国经济和社会体制改革的不断深化，这种与计划经济体制相适应的市政体制，其存在的问题和弊端也越来越明显地暴露出来。
　　1、城市政府职能没有根本转变。我国城市政府的管理职能仍然十分广泛，还没有完全实现由计划经济向市场经济的角色转变。城市政府把主要精力用于应付国有企业和事业单位的计划安排、资金调拨、物资供应等。政府过多地参与和干预许多本来应由民间自由经营的私人产品的生产和交换活动。城市政府在经济领域和社会领域的微观管制太多，它限制了各种市场主体和社会组织的积极性，不利于解放和发展社会生产力。

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　　2、市政职责不清、上下关系不顺。我国现行法律没有对市政府的职责作出专门规定，市政管理的职责权限与普通地方政府几乎完全一样。市政府的权责分配不合理，上下级关系不顺，侵权越权现象时有发生。这种职责不清、关系不顺问题，影响了城市功能和作用的充分发挥。
　　3、机构改革还不尽人意。20世纪90年代以来，我国城市机构改革虽然取得了一些成效，但部门林立、机构臃肿、人浮于事现象依然严重。目前，直辖市党政机构设了75个左右，地级市设60个左右，县级市设40个左右。市政府机构设置仍然过于庞大，政府部门冗员过多，机构设置过多，导致分工过细、职能交叉、职责不清、效率低下等弊端。
　　4、市政府机构设置不科学。我国城市政府机构设置中管理部门设置过多，社会服务部门偏少；行使地方政府职能机构偏多，承担市政专门职能机构偏少；非常设机构设置过多，削弱了常设机构的管理职能，不利于常设机构功能的充分发挥；部门内设机构较多，组织结构不合理，尤其是辅助性机构、自我服务机构设置太多；机构设置缺乏法律约束，受行政首长的主观意识较大；机构的设置过分强调上下对口，缺乏针对性。
　　5、城市政府管理人才不足。市场经济条件下，能够很好驾驭城市政府运作的管理人才队伍还没有形成。在现代的城市环境中，随着全球化趋势加快、市场经济体制逐渐成熟，城市政府中的人员，尤其是政府决策者，懂得国际贸易、金融、市场经济法律法规的人才短缺。现有的人员缺乏现代城市经营理念和现代管理理念，知识更新慢，创新动力不足，不利于提高城市管理水平。
　　
　　二、城市政府体制创新的困境
　　
　　1、政治体制等配套改革同期启动难。《十一五规划纲要》对中国下一步改革作了具体部署：以转变政府职能和深化企业、财税、金融等改革为重点，加快完善社会主义市场经济体制，形成有利于转变经济增长方式、促进全面协调可持续发展的机制。特别是要把行政管理体制改革放到更加突出的位置。这就包括城市政府体制改革。但从改革进行到今天，浅层次的改革任务基本上已经完成，目前改革进入更深层次的攻坚阶段。城市政府体制要取得新的发展，政治体制改革要有新的突破才行。
　　2、精简与分流的两难境地。精兵简政、人员分流是历次改革的难点，也是以往改革成效不大、成果难以巩固的重要原因。人员分流不妥、安置不当，不仅会挫伤大批政府人员的积极性，给改革造成阻力，而且还会形成下一轮的机构膨胀，甚至导致社会的动荡不安。因此，如何妥善地进行人员分流，成为我国城市体制改革的一个亟待解决的难题。
　　3、的观念转变与能力提升难。在许多那里，封建社会的“官本位”及计划经济时期流行的行政思想仍然有很大的市场，与现代行政相适应的依法行政、服务行政等思想还没有建立起来。先进的行政理念，比如新公共管理、新公共服务等行政理念，还没有让广大接受。同时，的政策能力、执行能力较为低下，无法保证行政的科学高效。
　　4、长远利益与官员利益难以兼顾。从长远利益来看，城市政府体制改革势在必行，但是从官员角度来看，改革会增加的难度，甚至会给自己带来许多麻烦。从当前干部的考核体制来看，干部的政绩主要是看经济发展，因此官员为了自己的前途，不会把主要精力放在改革上，而是会尽量避免不稳定因素的出现。 　　三、中国城市政府体制创新的努力方向
　　
　　1、理论上的创新。任何一场改革，必须理论先行，用理论来指导改革。体制改革不仅是对现存权力格局和利益关系的调整，而且也是一场深刻的理论革命。我国在很长一段时期内，理论研究不够以及一些陈旧的观念，对体制改革产生着不利影响。当前就是要大胆引进西方城市政府管理理论，如新公共管理、新公共服务等理论，并把它们与中国的国情相结合，运用到城市政府体制改革中去。
　　2、模式上的创新。西方国家的城市政府体制已发展较为成熟，具有代表性的模式有议会市长制、市长议会制、市委员会制等，它们各有优缺点。我国可以借鉴这些模式先试点，如果成功就加以推广。另外，我国东、中、西部经济发展不平衡，城市的功能和发挥的作用也不一样，因此，在模式上，可以采取发达地区的东部模式、比较发达的中部模式、欠发达的西部模式，这样可以更适合地区的发展。

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　　3、职能上的创新。借鉴发达国家的经验，我国城市政府的基本行政职能应是提供公共产品和公共服务，包括城市规划、文化教育、交通运输、基础设施、产业振兴、福利保障等内容。城市政府对经济运行的管理，采取间接管理为主、直接管理为辅，法律手段为主、行政手段为辅。城市政府有时也可以直接投资经营和控制一些公益事业，但在能够实现有效供给的情况下，政府还是应倾向于推行公益事业的民营化，或者委托私人企业从事公益事业，政府给予适当补贴或优惠政策。我国城市政府在职能上的创新就是要大胆放权，还权于企业、还权于社会，大力扶持非政府组织发展，更好地服务于市民。
　　4、机构设置上的创新。发达国家的市政机构一般保持在15个左右，小城市通常在10个以下。相比较而言，我国市政管理机构要庞大得多。市政机构设置上的创新，首先要撤并微观的经济管理部门，其职能还给市场；其次要根据城市的功能设置机构，将不具有城市功能的普通地方政府机构撤销；再次要根据本市的重点来设置机构，不能片面强调上下对口；最后要强化服务、监管等部门，如工商管理、质量监督、审计监督、环境保护、社会保障等，维护市场经济秩序，鼓励公平竞争和合法经营，保护城市生态环境，救济和扶助弱势群体。
　　5、层级设置上的创新。我国市政纵向层级设置主要从三个方面着手：一是取消市管县体制，实行省直管县，减少管理层次。二是合理划分市与区职权。随着社会经济和城市自身的发展，市政管理事务将会不断增加，适当下放权利已是城市发展的必然选择。二是弱化街道办事处的职能。在街道办事处职能弱化的同时，要把更多的服务职能移交给市场和社会。在东部发达城市，率先进行街道办事处自治的改革试点。
　　6、法律、法规方面的创新。现有的法律法规限定了城市政府体制创新的范围，国家的法律秩序框定了城市政府体制创新的空间，所以首先只有法律法规上创新，才有体制上的突破。法律、法规上的创新就是要加强市政管理法制建设，把市政机关的组织、职能、编制、程序以及非政府组织参与城市管理纳入法治轨道，做到城市管理有法可依。比如非政府组织参与城市管理，这在发达国家已有很好的成效，也有专门的法律依据。但我国原有的法律限定了非政府组织的发展。《社团登记管理条例》规定社团必须找到党政事业主管单位才给予登记，这对一般的社团来说是很困难的。发达国家普遍制定有专门适用于城市的专门法律文件，我国也要加快专门的城市管理立法。全国人大应尽快制定专门的市政府组织法，对市制设置、市政性质、机构设置等若干问题作出规定，做到有法可依、有章可循、依法管理。
　　
　　【参考文献】
　　[1]杨宏山.市政管理学[M].北京:中国人民出版社,2005(4).
　　[2]杨宏山.市政管理学[M].北京:中国人民出版社,2005(4).
　　[3]任静.政府组织与非政府组织——法律实证和比较分析的视角[M].济南：山东人民出版社,2003(8).