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摘要： 现代行政计划与计划经济体制下异化的行(4)

2013-10-08 01:45
　　这种看法实际上是在过去计划经济体制的影响下，人们对于行政计划的一种误读。在计划经济中， 不可否认行政机关发布的经济计划大量存在，但是在逻辑上并不能因此就得出行政计划主要适用于经济领域的结论，不能把特定历史背景下的现象想当然地推及一般情况。在计划经济体制下，只是由于意识形态的原因，经济计划更为受国家关注和重视， 使其成为计划经济的标志，其实由于以行政命令方式发布的计划基本上是资源配置的唯一手段，行政计划广泛存在于社会生活的各个领域。即使是在现代社会，仍然能在各个领域、各个层面看到行政计划的身影，行政机关通过计划来设定目标、集中事权和协调利益冲突等， 是在社会关系日益复杂化的情况下，更高效和理性地发挥行政职能的必然要求。认为行政规划的适用领域要广于行政计划的观点是缺乏理论基础，难以让人信服的。虽然在有些领域习惯上冠以规划之名，如城市规划、土地规划等，但是从本质上讲，并无区别，如在我国的台湾地区和国外， 习惯上把城市规划称为都市计划。
　　为了辨明所谓的适用领域宽广，一定要区分规划和计划，类似于一种文字游戏，并没有实际的意义。
　　另一方面，行政计划表述优越说的理由也值得探讨。首先，规划和计划二者普通意义上的语义差别并非十分明显，都是人们对未来的安排和部署，而且二者在时限长短上也并没有严格地区分，一定要说规划着眼于长远，计划
　　既着眼于近期，也着眼于长远，进而得出计划
　　的外延大于规划的外延，并非科学。人们使用这两个词汇是通用的，并不去考虑时限长短的因素。如一个人可能会说制定一个明天的学习计划，也可能说制定一个明天的学习规划，在这里所进行的安排显然是近期的，但是规划和计划两个词汇完全可以通用，没有任何区别。其次，认为规划指静态的结果，计划既包括静态的结果，又包括动态的过程，是一种错误的理解。从《辞海》对于规划一词的解释来看，是指谋划；筹划， 显然充满了动态过程的因素。规划和计划其实都既包括静态的蓝图文本，也包括描画未来蓝图的过程，并无区别。行政计划表述优越说为了证明自己的观点，还试图从英文中寻找依据，认为在英语中计划用plan来表示，其含义既有一项工作的意思，又包含设计这项工作直至完成的一个过程，而规划，则是用动名称planning来表示， 其含义为一项工作和工程的目标和蓝图。这恰恰是对英文的一种误读，实际上在英文中单纯表示静态的规划（计划）文本的时候，使用plan这个词汇，这个词并不包括设计工作的过程；当表示动态过程和静态文本形成的系统活动和内容时，是使用planning一词。至于翻译成汉语，plan和planning无论译成规划还是计划都无不可。再次，行政计划表述优越说认为使用行政规划不利于学术交流和学科交流，有一定的道理，但是这种影响是轻微的，不会带来内涵理解等实质意义上的不便。
　　理论上所应关注的不应该是概念的文字表述，而应该是实质的内涵。正如有的学者所提出的，我们应该摈弃用计划还是用规划之类无意义的文字游戏型的方法论，重点着眼于计划化这种事实，充分地引入立法政策学、公共选择理论等方法论，以更好地实现计划行政应有的各种功能。［12］笔者认为，出于对过去计划泛滥的反省，在出现去计划化的大背景下，在表达上用规划来取代计划并无不可，但是并具有任何的实质含义。在某种意义上讲，出现以上的状况反映了人们对于以往计划弊端的恐惧，也体现了人们革新的决心，实际上并没有过多的法律理由存在。正如应松年教授所言：有意思的是，在计划经济盛行的苏联，相关的行政法教科书中也没有抽象出一个行政计划或类似的法律名词。相反，在日本、德国的行政法学界，行政计划却是一个被广泛使用的词语。就国内而言，可能是为了彻底摆脱计划经济时代的阴影，近年来政府部门更愿意使用规划而不是计划。［13］但是从实质意义上来讲，在表述上使用计划或者规划并无区别，关注的重点应该是在行政法视野下计划自身的制定定位发生的重大变化，为行政计划的法律控制寻找最佳的路径，从而在规划行政时代下保证依法治国目标的实现。