论过渡期的外资银行监管问题

　　摘　要：中国入世后，外资在华业务将获得巨大发展。五年后，外资银行将与中资银行享有同等国民待遇。五年过渡期内，加强对外资银行的有效监管，对于维护正常的国内秩序，降低外资银行进入后对中资银行的不利影响极为重要。

　　一、外资银行发展现状及趋势

　　截至2001年末，外资银行在华代表处已经达到214家，营业机构190家，其中有31家外资银行可以开展人民币业务。据有关专家称，目前外资银行在中国金融所占的份额只有2%，中国加入WTO后，随着市场的更加开放，外资银行在华业务将获得巨大发展，在未来10～15年，将可能占据中国金融市场约30%的份额。

　　加入WTO后，中国必须认真遵守银行业对外开放的承诺，逐步取消对外资银行的限制。正式加入时，取消外资银行办理外汇业务的地域和客户限制，外资银行可以对中资企业和中国居民开办外汇业务。五年后取消外资银行经营人民币业务的地域限制和客户对象限制，允许外资银行设立同城营业网点，审批条件与中资银行相同。加入WTO后五年内，取消所有现存的对外资银行所有权、经营和设立形式，包括对分支机构和许可证发放进行限制的非审慎性措施。

　　过渡期已不满五年，要保持此间的平稳过渡，最终达到五年后中资银行能真正在同一层次上与外资银行竞争，一方面要加快国内银行的改革步伐，苦练内功，提升自身的经营水平；另一方面也要清醒认识并高度重视外资银行大举进入所可能带来的负面影响，加强对外资银行适当有效的监管，在不违反承诺的前提下尽可能地降低这种影响，以稳定国内金融市场，保持银行业的健康快速发展。因此，过渡期内对外资银行的监管问题已日益成为金融界人士关注的一个重要课题。

　　二、对外资银行监管的现状及问题

　　总的来讲，目前我国金融监管的水平还是很低的，监管意识滞后，监管法规不足，监管经验缺乏，监管手段落后，监管人员素质低下，等等。从而导致国内金融界违法违规现象甚而高层领导违法违规问题十分严重，屡见不鲜。在对外资银行监管方面，上述薄弱环节有甚之而无不足，又因外资银行经营的一些特殊性，因而监管的困难更大，压力更重。

　　1.监管意识薄弱、封闭，监管人员素质低下

　　金融监管意识的薄弱、封闭是长期以来封闭型的金融体系造成的。整个金融服务业的市场是封闭的，资本的流入流出都需要专门的外汇管理部门审批，银行经营管理多受各级政府干预及控制，银行内部监管部门形同虚设，监管人员素质和水平也无法得以提升。尽管随着我国的金融服务市场逐步从封闭走向开放，金融监管逐步加强，但金融监管者短期内很难树立起针对全球化和全球金融一体化而带来的风险的应有的警惕意识，监管队伍的整体素质也还很难适应对外资银行监管的要求，监管意识国际化、监管人才专业化可以说是当前对外资银行进行有效监管首先要解决的—个问题。

　　2.监管法规滞后，对外资银行监管的针对性不强，执行中也存在偏差

　　长期以来，我国外资银行监管立法主要包括《中国人民银行法》、《商业银行法》以及《外资管理条例》，前两者本身在监管立法上就不甚完善，如《中国人民银行法》、《商业银行法》缺乏银行保密、存款制度的立法规定等，另外针对外资银行监管的规定不详或与其他条例规定相互衔接不够，也导致了这两种法规在外资银行监管过程中缺乏可依据性。而1994年基于当时的金融开放形势及颁布实施的《外资金融机构管理条例》，不论从思想还是内容规定上都早已不能适应快速发展的外资银行业的监管要求，实务中也缺乏可操作性。因而外资银行监管方面法规建设的滞后、不完善问题十分严重，直接导致外资银行监管局面的混乱、低效。正是认识到了这一点，2002年初，中行颁布实施了新的《外资金融机构管理条例》及实施细则。然而要真正实现对外资银行的法制化监管，《外资银行法》或《国际银行法》的制定刻不容缓。 本文来自中国科教评价网

　　3.监管体制及手段落后

　　从理论上说，一个有效的银行监管体系应该由三部分构成：市场约束条件下的银行内部风险控制系统、政府监管系统和监督体系。但目前这三个体系均存在问题：监管职能向人民银行过度集中，目前全国合计近4.3万家银行或准银行的金融机构全部由人民银行负责监管，并且基本上由人民银行总行直接负责，造成人民银行总行监管工作的严重超负荷。而人民银行上下监管部门间关系欠协调，渠道不畅通，又进一步降低了人民银行监管的效率。外资银行的大量涌入，对当前人民银行沉重的监管工作无疑雪上加霜，政府监管带有浓厚的地方色彩，全局观差，随意性大，当银行监管触动地方利益时，就横加干涉，反而会弱化人行监管作用，而目前在华外资银行绝大多数未成立同业公会，即使少数地方有同业公会，其主要作用也仅限于加强彼此间的联络与交流，缺乏行业自律制度，对外资银行的外部等社会监督体系长期以来也没有充分发挥其应有作用。监管手段落后，目前对外资银行的监督检查仅停留在对报表的审核上，甚至连这点都难以保证，因为不少外资银行上报的报表并不能完全反映其经营活动的真实情况。随时、实地地检查、稽核外资银行经营情况的做法较少或流于形式。

　　4.监管内容重点不明，风险管理意识薄弱

　　我国《外资金融机构管理条例》对外资银行的业务范围、业务规模、资本充足率、资产负债比例、对关联企业的贷款比例、流动性比例和各项准备金的规定较严格，实际监管内容主要侧重于市场准入及合规性监管，采用的是强化管制、严格限制金融机构的市场准入、业务范围和业务活动自由度的监管原则，而对外资银行日常经营的风险性监管尚不规范和完善，普遍存在监管较松的现象。反观美国，其监管原则是尽量减少金融业务发展方面的限制，但日常金融监管却相当细化。正是这一原则使得美国成为世界上金融活动最为活跃、而金融监管又最为严格和深入的。而在中国，由于长期限制金融领域真正的竞争，金融机构的业务发展相当迟滞，竞争力严重缺乏，而潜在金融风险却很大。

　　5.入世后，外资银行大举进入给监管带来新的挑战

　　外资银行大量涌入，带来了混业经营的模式，带来了众多的创新金融产品及形式，国际资本流出流入更加频繁，外汇量的控制难度增加，同时外资银行为了自身利益，也会采用一些不正当的手段，出现一些新的违法违规现象，凡此种种都会给我国中央银行的金融调控和监管带来诸多麻烦，也给我国央行在如何加强对外资银行有效监管方面提出了一个亟待解决的重大课题。

　　三、加强对外资银行有效监管的措施

　　加强对外资银行有效监管，应结合中国的实际情况，根据WTO的《全球金融服务贸易协定》和巴塞尔委员会1997年9月公布的《银行业有效监管核心原则》，借鉴国际上对外资银行有效监管的成功经验，对我国外资银行监管理念、立法、体系、内容、手段等方面作出相应调整，进一步建立和完善对外资银行有效监管的机制。具体措施如下：

　　1.转变现念，提高认识，加强研究，培养人才

　　对外资银行的监管需要国际化、开放式的监管理念，要与国际接轨。当务之急是尽快摆脱以往传统、封闭、落后的监管思维定式，提高对监管重要性的认识。具体要做的是：(1)加强此方面的研究工作，成立专门的调查研究小组，对金融开放后国际金融市场风险、过去发生的全球银行危机的案例进行研究，提高银行监管当局的国际化风险监察能力，以防患于未然，加强对国际金融监管惯例，特别是巴塞尔《银行业有效监管核心原则》内容的研究，以其为指导，制定我们自己的具有国际化、长