银行监管独立性与银行系统健全性关系的实证研(2)
2014-06-01 01:17
导读：（五）实证研究结论 1．提高银行监管独立性可以降低不良贷款率和净利差率，提高资产安全性和资源配置效率，因此，各国银行监管当局应不断提高监管
（五）实证研究结论
1．提高银行监管独立性可以降低不良贷款率和净利差率，提高资产安全性和资源配置效率，因此，各国银行监管当局应不断提高监管独立性，在法律上赋予银行监管机构更大的独立性和更广泛的干预权力，为监管者的正当监管行为提供法律保护。
2．资本充足率与整体监管独立性指标之间不存在显著相关关系，但资本充足率与监管独立性指标的要素之一——法律是否规定对银行的自动干预标准（AUTO）之间存在显著相关关系，这反映了各国可以通过设定最低资本充足要求并依据资本充足率设定对银行的立即更正措施（Prompt Correction Action—PCA），并严格按照预先设定的自动干预标准实施立即更正措施，提高监管机构独立性，提高整个银行系统抵御冲击的能力。借鉴这方面的经验，监管机构还可以通过法律形式规定对银行实施自动干预的资产质量标准或CAMELS评级标准等。明确的自动干预标准，相对于赋予监管机构更多的相机抉择的权力，更有利于提高监管独立性。
三、对我国银行监管机构独立性的初评价及改进建议
（一）对我国银行监管机构独立性的初评价
2003年4月28日，中国银行业监督管理委员会从中国人民银行分设出来，专司对银行业的监管职能。2004年2月，《中华人民共和国银行业监督管理法》开始实施，以下对我国银行监管独立性的评价主要是以《中华人民共和国银行业监督管理法》为基础。
1．机构独立性评价。中国银监会作为国务院银行业监督管理机构，直接向国务院报告。中国银监会高级管理层的任免由国务院负责。高级管理层没有固定任期，管理层的解聘不需要向公众公开解释原因。中国银监会已经建立了国际咨询委员会，主要委员都是国际知名的监管专家，为银监会的决策提供建议，但目前尚没有公开决策程序，决策过程的公开性和透明度不高。从法律意义上讲，我国银行监管机构的机构独立性有待提高。
本文来自中国科教评价网
2．规则独立性评价。《中国银行业监督管理法》赋予了中国银监会在法律框架下制定各种监管规则的权力。中国银监会制定监管条例需要得到国务院的批准，但中国银监会有权独立制定各种监管规章。因此，与那些主要立法和次要立法都非常细致、没有为银行监管机构制定规则和条例留下任何空间的立法体系相比，我国银行监管机构享有较大的制定规章的权力空间。
3．监督独立性评价。由政治干预和行业俘获导致的监管宽容是影响我国银行监管机构独立性的主要原因。政府为了维持整体的政治稳定，对个别银行因违规、过度承担风险导致的支付问题，为相关存款人提供100%隐性担保的监管宽容行为，迫使纳税人承担更高的成本。1998年以来，我国在化解城市信用社、农村合作基金、信托投资公司以及向国有商业银行的注资过程中累积投入大约3．24万亿元的资金支持金融企业，而2004年中国的财政收入为2．63万亿美元，累计注入资金是2004年财政收入的1．23倍。
4．预算独立性评价。我国依据每家银行的资产总额收取监管费用，但这些监管费用都上缴财政部，中国银监会仍实行预算制，每年的预算都需要得到财政部的批准。一般认为，由某个对其运作进行监督的政府部门或直接由财政部拨款的监管机构，有可能暴露在不同形式的政治干预之下（Quintyn and Tayor, 2002）。因此，我国实行的银行监管资金预算制可能使我国监管机构受到政治干预，使得银行监管机构无力获得可以满足监管需要的人力和财力资源。但从实际情况看，截至2005年底，银监会系统监管人员约有1．4万人，是世界上银行监管人员最多的国家，监管人员的人均收入略高于同级政府部门公务员收入，这些都反映出，我国银行监管机构在预算独立性方面受到的制约不是影响整体监管独立性的主要因素。
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以上都反映出，我国银行监管机构的实际独立性程度仍需要不断提高。
（二）加强我国银行监管机构独立性的建议
1．建立完全独立的银行监管机构在我国缺乏现实可行性。在探讨如何提高中央银行独立性的文献中，一些学者曾建议将中国人民银行由向国务院负责改为向人大负责。这样的制度安排，是国外央行获得独立地位的标志性措施。同理，为了提高银行监管机构的独立性，也应该将中国银监会由向国务院负责改为向全国人大负责。但这种做法在我国缺乏现实可行性。一是因为在我国目前的政治体制下，很难想像独立的银行监管机构在与政府的对抗中，能够不听从政府的指令，在重大监管决策方面会对国务院的要求顶住不办，而且监管机构的资金来源主要来自于政府预算，也决定我国银行监管机构不能成为独立的银行监管机构；二是加强监管独立性需要可靠的问责制度的约束和制衡。但我国目前尚不具备这种较为完善的约束和制衡体系，如果缺乏有效的约束和制衡，独立的银行监管机构很可能发展成为不负责任的政府的“第四个分支”。综上，我国现阶段尚不具备建立独立的银行监管机构的现实性和可行性，可行的选择是在现行政治制度框架下，采取各种措施提高我国银行监管机构的实际独立性程度。
2．现阶段提高我国银行监管机构独立性的现实选择。
（1）引入基于规则的干预和处罚机制。美国在1980年代的储贷危机后，为提高银行监管机构独立性，引入了基于规则的立即干预措施（PCA），在银行资本充足率下降到一定程度时，监管机构可以自动采取相应的干预和处罚措施，从而避免了政治干预和行业俘获问题。随后，许多国家为提高银行监管机构的独立性，也纷纷效仿美国的作法。世界银行监管调查数据显示，目前已有77个国家或地区以立法形式设置了对银行的自动干预标准，约占调查国家总数的61%。
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我国银行业监督管理法虽然赋予了中国银监会广泛的正是监管权力，如更换银行的高级管理人员、限制股东权力、限制部分业务，甚至可以吊销银行营业执照，但我国尚未引入基于规则的干预和处罚机制，这就为监管机构的相机抉择、为政治干预和行业俘获提供了机会。因此，为提高我国监管机构的实际操作独立性，建议尽快研究制订基于规则的干预和处罚机制。
（2）提高决策过程的程序化和透明度。提高决策过程的程序化和透明度有利于将银行监管决策过程置于公众监督之下，从而可以避免过多的政治干预和行业俘获行为，有利于加强银行监管的独立性。目前，中国银监会尚未成立由各方面利益主体代表组成的决策委员会，没有制定程序化和透明的决策程序。为提高我国银行监管机构的独立性，建议中国银监会尽快成立由专家组成的独立的决策委员会，代表公众利益履行决策权力。同时，应成立监督委员会，对决策委员会的履职情况进行监督和制约。
（3）完善对监管机构的问责机制。加强监管机构的独立性并不意味着该机构不需要对其履职情况负责。相反，正确设计的独立性安排应使得银行监管机构一方面要对其履职情况负责，同时却不会创造对其操作进行特别干预的机会。为加强我国银行监管机构的独立性，同样需要设计合理的对银行监管机构的问责机制。监管问责机制能够确保银行监管机构有效履行职责，从而逐步培育起良好的声誉。声誉的提高反过来又有助于法律赋予其更高的独立性，形成独立性加强——严格问责——声誉提高——独立性再次加强的良性循环。提高监管机构决策过程、管制和监督过程的透明度有利于提高问责机制的有效性。这方面，可以借鉴国外银行监管机构的良好作法，以立法方式要求银行监管机构每年都要发布年度报告，在网站和媒体上公开披露银行监管机构的履职情况、对违规金融机构的处罚措施、预算资金的使用情况等方面内容，主动接受公众的评议和监督，同时要接受全国人民代表大会的审议和咨询。
（科教论文网 lw.nseaC.Com编辑发布） （4）利用国际金融组织的国际监督的外力加强我国银行监管机构的独立性。为全面评估各国的金融稳定性，自1999年5月开始，国际货币基金组织和世界银行联合开展了金融部门评估（简称“FSAP”），对各国遵守国际监管准则的情况进行评估，包括巴塞尔银行监管委员会发布的《有效银行监管核心原则》以及国际货币基金组织发布《货币与金融政策透明度的良好做法》。参加评估的国家都认为FSAP评估可以对本国的监管体系作出独立的评估，评估小组专家的建议有助于加强本国监管独立性，改善本国的监管治理状况。为加强我国银行监管机构独立性，建议我国可以通过参加FSAP评估的方法，在IMF网站上公开发布我国FSAP评估报告，接受国际金融机构监督，利用国际金融组织的独立评估给政府和监管机构施加压力，提高监管独立性。
参考文献：
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