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我国最低生活保障制度的历史演进(1)

2015-11-05 02:23 [摘要]我国最低生活保障制度发展由最初的救急型举措经由道义性扶贫，最后达到制度性救助，由片面的城市低保制度向农村低保制度扩展进而实现全社会的最低保障。在这种制度变迁的背后，反映着社会理念和制度水平的提升。特别是全社会最低生活保障制度的正式建立，为构筑国民公平底线，分享社会发展成果，稳定百姓预期，消除二元社会结构，建立共享社会提供了坚实的基础。　　[关键词]社会救助，道义性救济，制度性救助，最低保障制度　　社会救助制度是国家和社会为保障公民基本的生存权利和维护其最低生活需要所建立的扶贫制度，是社会保护体系最后一道安全网，它的变迁和演进，从基础层面反映出社会理念与制度水平的提升。我国的救助制度从建立到现在，经历了不同的发展阶段，由最初的残补性举措发展成一项重要的现代社会制度，并且推动社会发生重大变化。　　一、由救急型举措向扶贫型救济的转变　　改革开放前，因左的思想影响，导致国民经济发展落后，国家财力匮乏，无法对普遍贫困者予以施救，只能扶危救难，所以，救急性的举措成为当时的主要保障形式。这种“救急”主要表现在两方面：一是救灾，二是救危。　　救灾是对灾民的救助。我国是个多灾害国家，每年发生大的自然灾害约在数十起，其中尤以水灾、旱灾为甚。每当灾害来临，人民生命和财产受到严重威胁，因此国家动用有限财力扶助灾民度过灾荒。救危是指对社会中那些无劳动能力、无任何生活来源、又无任何依靠的特困人员的救助。这些人大都是孤老残幼，无任何生活出路，属于特殊危难人群，只能依靠国家扶助。这两类群体是急需救助的人员，通常以实物救助为主，如粮食、衣物、煤柴等，以解决生存危机。　　急救型救助的特点是，以少量的物资解救特殊群体的燃眉之急，并不是对一般性贫困进行常规性救助，救济的水平非常低下，缺乏操作的标准和规范，危机一旦过去，救济立即解除，即常说的“救急不救贫”。由于这种措施并没有涉及到常规性贫困，所以我国改革前的贫困现象普遍存在。　　由救急型举措向普遍扶贫型救济转变是在改革开放以后。所谓扶贫型救济是指救济对象不单单是那些危急群体，而是对达到一定贫困程度的群体开展普遍性救助。这种转变的前提是，经济发展使国家有了一定财力，同时，由于我国引入市场经济体制，社会竞争加剧，社会贫富差距不断扩大，社会结构性贫困所带来的危机感已经超过灾害性贫困，社会稳定受到威胁。当时我国在城市和农村采取了不同的助困形式，城市开展补贴式救济，农村开展了开发式扶贫。　　我国城市的扶贫缘于新贫困群体的产生。改革后，国有企业不适应市场经济而出现大面积亏损、停产、甚至倒闭，职工停业待岗，收入锐减。加之企业改制，减员增效，大量职工被辞退和提前退休，失去生活来源。当时，旧的保障体制已不复存在，新的保障制度还未建立，这使那些在职、失业和退休职工的生活受到极大影响，成为中国转型期新的贫困群体，对社会的安全和稳定构成巨大威胁。针对这种情况，国家开展了大面积的城市助困活动，采取的方式是，一方面通过扶植企业达到救助困难职工生活的目的；另一方面是对下岗职工进行补贴。国家通过直接拨款、银行贷款的方式给困难企业职工发放工资、生活补贴等，其救济的范围之广是历史罕见的。　　对于农村的贫困救助主要是从1985年开始的。改革初期，农村率先进行了土地承包制度的改革，从人民公社制向联产责任包干制转变，农村的生产力一下子进发出来，广大农民的收入也随之提高，贫困人口大幅度降低。从1978年的2.5亿减少到1985年的1.25亿。然而，1985年以后，农村的发展明显落后于城市的发展，农民收入增长缓慢，特别是各种物价的轮番上涨，使农民的实际收入呈下降趋势，贫困现象又开始大幅度回潮。为此，国家开始发起农村扶贫攻坚计划。经过大力扶贫，从1985年的1.25亿减少到2000年的3000多万。农村的扶贫主要是开发式扶贫，除了救济款外，还包括提供生产资料，技术、发放农业贷款、提供各项优惠政策等，促进农民生产，提高收入，改善生活。　　由救急型举措向扶贫型救济的转变反映出社会观念上的重大转变：即民生价值带有根本性的提升。过去在左的思想影响下，人道主义被认为是资产阶级腐朽思想受到批判，民生价值受到极大贬值，导致生活服从生产、经济服从政治、因而出现了GDP与贫困同步增长的状况。体制的改革促进了思想的转变，市场机制内部所蕴涵的平等、民主原则，推动新的社会关系产生，个体地位与民生价值随着这种民主和平等氛围得到提升，阶层分化的冲突和社会稳定要求进一步促进了对贫困群体的关照，因而普遍性的扶贫救助成为时代诉求。但是，这种从人道出发的社会救助存在着先天的缺陷，即它是从同情心理出发产生的人际关照，没有上升到社会责任和民生权利的制度安排层面，因而与现代公民理念的国家治理原则还有差距。　　二、从道义性救济向制度性救助转变　　在最低保障制度建立以前，不论是救急型举措，还是扶贫型救助，都属于道义性救济。所谓道义性救济是指救济的思想基础还是人道主义和同情心理，还没有真正从权利角度来规定政府的责任。救济的标准并未进行科学考量，全凭主观估算。救济的实施过程也无统一的操作规范。指示和经验成为主要的依据。比较典型的道义性救济是“送温暖工程”。这项活动是1992年由全国总工会发起，一直延续了十余年，到2001年，累计筹集慰问款104.2亿元，走访了3975万个贫困家庭。　　送温暖工程是一项依托原有体制，具有本土色彩，由民间主持，党政赞助的扶贫活动。它的基本理念是“关心”“支持”“做好事”，而不是保障公民的基本权利，没有真正体现政府依法对贫困人口尽责。这种助困方式不可能适应市场条件下的常规性的扶贫要求，因此，制度性的救助成为历史的必然。　　从道义性的救济转向制度性救助的真正实现是最低生活保障制度的建立。我国最低生活保障制度首先由城市起步。1996年，民政部在总结上海等城市开展低保工作经验的基础上，号召全国各城市建立最低生活保障制度。1997年9月，国务院颁布了《关于在全国建立城市最低生活保障制度的通知》，标志着我国城市低保制度正式建立，1999年9月，国务院颁布了《城市最低生活保障条例》，标志着我国低保制度进入正规化渠道。　　制度性救助体系的产生带来以下社会效应：首先，它标志着城市最后的安全网的正式构成。低保制度可以看作一个城市的安全底线，当一个社会没有最低保障制度时，就意味着人们对最差生存境况无法预期，抵御社会风险除个人能力外没有任何其他依靠。最低保障制度的建立预示着人们生存在某一水平上得到稳固的支持，从而形成国民最低收入的供给，起码的生存条件得到维护。　　其次，最低保障制度的建立，使人的基本权利保护有了制度上的实施依据。我国宪法中明文规定，国家有责任保障公民的基本权利。但是，在具体的法规出台之前，这种权利保障只是形式上的承诺，在实践上无法落实，很容易陷入“制度空壳”。即使人们出于道义对贫困者相助，但因缺乏规制约束而使救助成为一种临时性、随意的恩典而可有可无。最低保障制度在救助标准、方法、程序等方面提供了规范的制度安排。　　再次，最低保障制度的建立，使社会的波动具有一定限度的可控性。社会发展变化是一种常态，动态的变化是社会创新的表现，但是社会的波动必须有一个度，即在一定的幅度内波动，超过这个范围和幅度，社会结构将受到破坏，社会秩序会受到威胁。最低保障制度为人们的生存提供基本保障，保障人们在法律许可的范围内解决自己生存问题，实际上就是在物质上为社会波动预设了最大的变动幅度边际，从而保障了社会的安全和稳定。　　三、从城市低保制度向全国性低保制度转变　　城市低保制度的建立，对于解决城市新贫困群体生活、维护改革成果、稳定社会秩序发挥了重要的作用。但是，从全国来看，这种保障又是一种片面的，区域性的保障，更大范围、更贫困地区的人民贫困问题还没有真正解决，广大农民的社会保护基本是空白。从整体上看，这是极大的制度失衡状态。　　我国农村贫困是一种制度缺失造成的。在工业化初期，国家为了加速工业化所必需的资金积累，采用“剪刀差”的方式从农业抽取了大量资金，导致城乡收入差距不断拉大，同时，严格的户籍管制又限制了农民的发展机会。改革后，公共支出对城市畸形偏重，农民收入增长的逐年放缓，物价的轮番上涨，土地逐年缩减，使农民面临的风险不断加剧。然而，作为风险控制和预防机制——社会保障——只在城市建立，城乡之间不仅在初期分配存在着极大的不公，在再分配上也存在着极大的不公。农村不仅是贫困的集中地，而且也是风险的集中地，其结果必然是社会风险转化为社会危机。共2页: 1 [2] 下一页 论文出处(作者):

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