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中国金融监管的有效性研究

2017-08-29 06:52 监管作为对金融运行过程进行控制管理的一种行政行为，在金融业各阶段发挥了强有力的监督保证作用，但是，由于种种原因，在我国这种作用还没达到应有的程度，甚至在某些局部或区域，这种作用或被淡化，或被削弱，致使整个监管的有效性不足，从而给金融业的发展造成不利的。对此，本文在强调提高金融监管有效性的重大意义，我国金融监管有效性不足的表现及原因的基础上，提出提高我国金融监管有效性的若干政策建议。 　　一、提高中国金融监管有效性的重大意义　　1．提高金融监管有效性是发挥金融监管作用的本质体现。从监管实践看，中国金融监管的行为目标就是要维护金融秩序，维护公众利益，促进金融业稳健发展。提高金融监管有效性，通过及时采取监管措施，规范金融的经营行为，不但可以建立公平竞争机制，维护金融秩序，而且可以促使金融企业改善经营管理，有效提高金融企业的效益和社会效益。因此，提高金融监管的有效性就是最充分地发挥金融监管的作用，实现金融监管的目的。　　2．提高金融监管有效性是防范化解金融风险的根本保证。中国金融监管从最初的合规监管逐步转向国际通行的以风险防范为重心，这无疑是金融企业稳健经营和整个金融安全运行的“护身符”。提高金融监管的有效性，通过对金融企业安全、稳健形成最大风险的领域进行持续有效的监管，不但可以识别、度量金融风险程度，而且可以监测和控制风险发生，制止风险蔓延，消除风险不利影响。因此，要防范化解金融风险，必须切实提高金融监管的有效性。　　3．提高金融监管有效性是提高金融监管质量和效率的有效手段。金融监管的特殊性，客观上要求监管当局及其有关人员提高办事效率、加大工作力度，用最小的投入完成高质量的监管任务。提高金融监管的有效性，通过加强监管队伍建设，运用先进技术装备和管理手段，不但可以提高监管工作的及时性、效率性，及时有效制止金融企业不良行为，强化金融服务职能，而且可以大大降低监管工作差错，减少监管工作失误，提高监管工作水平。因此，要提高监管工作的质量和效率，必须提高金融监管的有效性；提高金融监管有效性的措施办法能有效提高金融监管工作的质量和效率。　　二、中国金融监管有效性不足的主要表现　　金融监管有效性不足主要通过金融企业、监管当局和外部机构表现出来。概括起来，主要有三方面：　　1．控制制度难以到位。这是监管效率不高，对金融运行过程控制不力的集中体现，是监管有效性不足在金融企业自身的反映。主要是金融企业内部管理各环节控制不力，政策法规执行不到位、不及时，违规行为屡禁不止。从银行方面考察，主要有高息揽存、违规开户、压汇压票等。从保险方面考察，主要有手续办理、制度执行不到位引起的差错赔付；投保人或被保险人伪造单证，歪曲或掩盖投保标的的真实情况，骗取保险赔款案；不规范代理或虚假代理引起的损失案件。从证券方面考察，主要有基金黑幕等操纵股市行为；证券交易操作员权力失控；对证券营业机构控制不严；高管人员得不到有效制约等。　　2．信息反映严重失实。这是监管质量不高，监管有效性不足的综合反映。主要是金融数据信息不真实，情况反映不明晰，甚至差异较大、相互矛盾。具体表现，一是金融企业内部上下级之间，内部各部门间因信息反映的目的、利益的差异，致使反映结果人为因素较重；二是金融企业与监管当局信息反映标准不统一，宽严尺度掌握不一，致使信息反映差异悬殊；三是金融企业与其他部门因政策理解程度、执行政策的力度不一，导致信息反映严重失实。这将导致决策依据不准确，政策指导出现严重偏差或失误。从银行方面考察，主要有为完成任务，上下级间的弄虚作假行为；有意隐瞒业务财务信息，长期从事违规经营；数据信息经过“加工”处理，可信度差；数据之间因技术处理不当和技术差错事故导致失真。从保险方面考察，主要有不实宣传引起的误导和欺骗保险消费行为。从证券方面考察，主要有券商等机构投资者的虚假交易行为，信息披露不真实、不及时、不充分。　　3、金融风险逐步显现。这是金融监管有效性不足在外部的集中反映。主要是系统风险长期潜伏，局部风险集中释放。具体表现为资产质量每况愈下，经济效益难以提高；支付困难、危机四伏；案件突发，损失惨重等。从银行方面考察，主要表现有信贷资产质量差，不良贷款居高不下；资产流动性差，不能适应支付变现要求；抢劫、盗窃、诈骗等突发案件时有发生等。从保险方面考察，主要表现有高手续费、高返还、低费率形成的偿付风险；保险资金运用不当引起的资产负债状况恶化；再保险行为不规范等。从证券方面考察，主要表现有券商资本实力。资产规模太小，违规融资和挪用客户保证金形成的政策风险和利益风险；因投资理念和预测未来发展趋势错误，恶意炒作形成的经营风险；证券公司违规经营形成的不良产权、债权、股权等。　　三、监管有效性不足的原因　　从监管涉及的内外因素分析，中国金融监管有效性不足的原因，不但有监管当局的作用发挥，而且有金融自身行为的规范问题，还有环境的深层。概括起来，主要是：　　1．金融监管当局的主体作用发挥不到位。主要是，监管行为关系不明晰，区域意识影响全局效力；间隙性、分散性、片面性监管影响整体效力；监管的程序化、可操作性不强影响效力发挥；监管行为多元化，难以形成强有力的监管合力；监管行为滞后，监管手段落后影响监管效力；少数监管机构及人员的舞弊行为影响监管效力。　　2．金融企业非规范性行为对金融监管的负面影响。主要是金融企业对金融监管的认识不到位，形成恶意对抗意识；金融企业恶意规避金融监管，人为增加监管工作难度，使监管工作复杂化；金融企业内部规章制度不健全，内控力度不够，管理环节有漏洞，致使管理失控；金融企业资本不充足、人才匮乏以及金融企业背负的政策性负担；金融企业盲目扩张，机构、人员的增长与业务的增长不相适应等。　　3．社会、经济环境对金融监管的阻碍和制约。主要是：金融企业所处的人文、地理等环境影响，贫富差异、开放程度等导致的金融监管中的思想意识障碍和行为规范差异；区域经济、金融的异常要求及不良社会信用环境对金融监管的制约作用；全球经济一体化进程加快，中国即将加入WTO，内外资金融企业的相互渗透与竞争，使监管要求、监管难度加大；同时，由于金融产品的多元化、金融运行过程的复杂化、金融创新周期的缩短使监管效力不能及时发挥到位。　　四、提高中国金融监管有效性的对策建议　　（一）加强对金融运行过程的规范管理　　1．构建坚实有力的运行基础。金融企业要规范管理，必须要有坚实有力的运行基础。也只有这样，才能使金融企业不为简单再生产而违规操作。对此，金融企业要走“三化”道路：一是产权股份化。主要是对金融企业进行全方位的股份制改造，提高资本充足率，达到有效监管的先决条件，并加快上市步伐，使金融企业置于全社会的监督之下。二是资产多元化。根据金融市场的发达状况，金融企业的资产要保持恰当的证券化比例（增加政府证券、优质企业证券、特种证券等），增加投资品种，才能使金融企业既保持经营的安全性和灵活性，又能增强盈利性和市场应变能力，从而达到监管当局的流动性要求。三是内控规范化。金融企业处理内部各环节事务的、程序、原则和要求，是影响其运行规范与否的关键。因此，金融企业要建立健全规范化的规章制度，并通过贯彻实施这些制度米增强机构及其员工规范管理的自觉性。　　2．建立明晰有序的监督机制。就是要在统一的监管政策原则下，对各类金融企业实施既政策统一又要求明晰、规范有序的分类监管体制，形成对金融企业的监管合力。对此，笔者提出“三化”监管机制。　　一是监管机构一体化。我们认为，监管机构间的协调配合、监管机构内的合力形成、监管目标的一致性是实现有效监管的前提条件。从中国金融业混业经营的发展方向及中国传统文化的缺陷方面考虑，中国的金融监管机构宜实行统一机构领导下的分责监管。这也是金融业相对不发达时期金融监管权力要相对集中的客观要求。方案有二：其一，分别成立银行、保险、证券三个监管局，由其实施分类监管，统一由中央银行管理。其二，分别成立金融。银行、证券。保险四个监管局，前者统管后三者，人民银行专门行使制定实施货币政策和金融服务职能。　　二是监管公开化。金融监管作为一种特殊的监督活动，其信息披露必须遵循层次分明、公开有度的原则。对需要全社会监督的内容，包括法规制度、各种系统信息等，要通过国际互联网、广播、电视、报刊等进行充分披露，鼓励社会各界广泛监督；对只需在监管机构之间（不同监管部门间、不同地区间）进行披露的信息，可建立一种金融监管信息网，定期不定期披露不同地区不同业务种类的监管信息，便于相互通报情况，统一掌握尺度，特别是对关联地区、关联项目的监管，通过提供及时、准确、有用的信息，能切实提高监管的有效性；对需要在金融机构间披露的信息，如贷款、账户、异常支付等有关单位和个人资信、信用状况的信息，可建立一种统一的查询信息系统，通过及时提供咨询服务，防止恶意规避监管、逃废债务行为等的发生，提高金融系统的整体风险防范水平。　　三是监管形式多样化。作为实现监管目的的手段，监管形式要不拘一格，多管齐下，建立健全四种监管评价体系：其一，监管当局评价体系。主要包括现场监管体系和非现场监管体系。根据不同时期的不同需要或需重点解决的，可有选择地重点采取现场监管或非现场监管形式。这是监管的主要形式。其二，中介机构评价体系。主要包括年审体系和专项评价体系。根据不同需要，可以由监管当局委托或金融自行委托进行。这是金融监管的重要组成部分，也是对监管当局评价体系的必要补充。其三，专家诊断评价体系。根据金融企业存在问题的难易程度和解决某些问题的必要性，可由金融企业自行委托或监管当局责成金融企业自行委托有关专家对某一环节、某一技术难题、某一服务对象的风险、信用状况等进行诊断，提出专家诊治方案，供监管当局和金融企业决策使用。这是金融监管应当大力提倡并推行的监管形式。第四，金融企业自我评价体系。监管当局应要求金融企业定期开展自我评价；金融企业要建立健全自我评价体系，将自我评价作为加强其自律管理的自觉行为；监管当局要将其自我评价与其他评价进行对比，发现差异要及时采取相应监督措施。 3．要营造宽松有利的外部环境。金融运行要规范，必须要有既宽松又有利于金融机构的外部环境配合。首先，要大力整治信用。要通过、宣传等措施树立良好的社会信用观念；要动员社会力量监督社会信用状况；各金融机构要采取联合行动，打击逃废债、多头开户逃避监管等行为；要使用必要的行政手段，对恶意规避银行监督，造成国家资金财产损失的，给予严厉的处罚和行政处分；要运用武器，依法管理社会信用，严厉打击利用银行信用、骗取银行信用、非法集资等违法犯罪活动。其次，要切实规范部门行为。党政机关、社会团体等各级各部门必须充分认识金融的特殊地位和作用，提高执行金融法规的自觉性；在制定有关政策、执行有关规定时，要尊重和维护金融机构利益；在处理部门、企业单位经济事务中，要主要联系和协调与金融机构之间的关系，处理好金融事务；要坚持以金融法规为一切金融活动的准绳，杜绝经济金融活动中的不规范行为，避免随意性，克服地方保护主义和小团体利益。第三，要坚决反对不当竞争。要合理界定各金融企业的业务范围和业务区域，引导必要的正当竞争，用行政手段防止恶意竞争；要合理确定金融产品的盈亏临界点，用汇率、利率、手续费比率等经济杠杆调节和管理竞争行为；要制定明确具体的竞争规划，包括竞争范围、形式、、幅度等，用制度规范竞争行为；要加大对竞争行为的监督检查，综合利用经济的。行政的、法律的手段打击不当竞争行为，使竞争既促其业务发展，又规范有序。　　（二）加强监管体系与运行体系的协调配合　　从我国金融运行的现状，金融监管体系逐步建立、完善，而运行体系构架滞后，发展不平衡，致使二者运行时空错位，各自行为目标不完全～致，从而迫切需要从法律、行政、经济等各方面作进一步调整。　　1．法律关系的进一步调整。主要是进一步调整监管体系与运行体系的法律地位、职能作用等。一方面，要增强各自地位的明晰度。主要是彻底解决政企职责不分问题，明晰代表性质和主客体关系。从代表性质上看，监管当局代表国家、代表政府、代表社会公众利益，而金融企业行为只代表企业自身，只对其所有者负责。从主客体关系看，监管当局是监管的主体，金融企业是客体，要服从监管主体的监管；金融企业是金融运行过程的主体，监管当局是客体，要服务于主体，要通过监管与服务的共同作用使运行主体不致脱离正常的运行轨道，不随意干预金融企业的正常业务活动。另方面，要增强职责约束力。即通过法律调整进一步强化职责约束，解决两体系职资约束力不强的问题，使监管当局切实承担起执法的职责，金融企业切实履行守法的义务；并且，执守双方的职责权限不用行政手段规范，而用明确具体的法律条款来详细规定；双方职权一经确立，在相当时期应保持其法律效力。　　2.行政关系的进一步协调。主要解决运行中人员、机构、业务的协调、持续和规范。首先，人才使用要市场化。，金融监管的突出问题之一就是按行政级别对等监管，而非投资产信用总量的大小来确定监管机构和人员。其根源是，占主导地位的国有银行、证券、保险没有取消其行政级别，其人员使用始终没能摆脱计划的束缚，这不但不符合市场经济原则，而且导致监管中监管者与被监管者在心理和行为上的严重失衡，给监管带来不应有的障碍。因此，金融企业必须取消其行政级别，实行真正的企业化人才管理。其次，机构设置要区域化。现行金融企业按行政区划设置，不但自主性少，行政色彩浓，不符合市场经济资源配置最优化原则，而且没有考虑某一地区对某种金融企业是否需要、需要多少、规模大小等客观要求，不符合经济核算原则，容易导致不同机构间因基本生存需要而进行恶性竞争；同时，这还容易导致地方保护主义和行政不利干预，金融企业运行的稳定性和监管的有效性。特别是监管机构的区域化，需要金融企业的设置与之相适应。因此，区域化设置金融企业势在必行。第三，业务经营要集约化。金融企业的集约化经营，不但有利于金融企业降低经营成本，提高合规经营效益，避免或减少金融企业使用不当手段得利，而且有利于金融企业集中人力物力，加大合法经营的力度，降低经营风险；不但有利于金融企业更新金融品种，提供快捷高效服务，增强竞争实力，而且有利于监管当局减少工作层次和工作量，降低监管成本，使监管当局能集中精力，提高监管工作的有效性。　　3．经济关系的进一步补充。主要是对监管体系和运行体系在管理形式、控制制度和方针政策上的差异性要求用经济手段进行调整。首先，管理形式上要分类调控。主要是对不同类型不同规模的金融企业，分别制定实施不同的规范发展指引和违规处罚办法。指引要充分尊重经济金融发展，既全面具体，又规范明晰；违规处罚办法要充分体现区别对待，分类调控的原则，避免“一刀切”给大企业和中小企业带来的各自不同的种种不利影响。其次，控制程度上要宽严适度。主要是用经济手段调控金融企业运行，既要充分考虑执行过程的难易程度，又要切实注意执行结果的影响力度。特别是对金融企业的惩罚性措施，既要考虑不同类型、不同规模企业的承受能力，又要充分考虑法规制度的严肃性和作用力。第三，政策选择上要重点突出。主要是在制定鼓励性或限制性政策措施时，要充分体现国家产业政策、金融发展方向和需求状况。对那些符合国家产业政策、社会需求旺盛的金融产品及其金融机构，在利率、汇率、费率、税率等方面予以重点倾斜，给予相应激励政策（如浮动政策）；反之，则应限制发展或不予鼓励。　　（三）加快金融监管的化建设　　现代金融体系的建立和发展，客观上要求金融监管的现代化。从金融监管的资源条件、基础设施等方面考虑，金融监管要从三方面着手进行现代化建设：　　1．加快现代金融监管人才的培养。笔者认为，现代监管人才的多少、水平高低是金融监管成败的关键。要培养造就一支适应现代金融监管需要的监管人才队伍，必须建立完善三种制度：一是要建立完善监管人员素质的自我提高机制。就是要制订金融监管人员任职资格管理办法，明确监管人员任职条件，鼓励监管人员自我完善，自学提高，促使监管人员限期达到规定要求。二是要建立完善监管人员的知识更新培训制度，有计划地组织监管人员进行定期培训、进修。同时，要发挥高级监管人员和已培训人员的转培训作用，以扩大培训的覆盖面，增强培训的实效性。三是要建立完善监管人员的激励竞争机制，实行监管人员的优胜劣汰制度。对那些自身素质提高较快、业绩突出的监管人员，要给予精神的激质的和职务升迁等奖励；对哪些自身素质达不到规定要求、业绩平平甚至完不成任务的监管人员，要调离监管岗位或解除职务。同时，监管当局要给监管人员提供公平的竞争机制，实行监管项目负责人负责制和监管人员竞争上岗制。这样不但有利于提高监管工作质量和效率，增强监管工作的有效性，而且有利于发现人才、培养人才，增强监管事业的发展后劲。　　2．加大监管财力物力的投入。有效的监管必须依赖一定的基础资源的支撑，包括技术手段的改进和各类信息的利用。按投入产出原则，这些都需要增加监管成本，扩大相关支出：一是要配置先进的技术装备，包括音像设备、工具、机及其配套设备等：二是要引进和开发的技术手段，包括先进的管理技术、管理、计算机技术，特别是计算机应用于监管的技术等；三是要开发利用丰富的资源，包括共享的网络资源和各种专有的、特殊的网络资源，尽量用最少的成本支出获取最多的有用信息。　　3．综合运用管理科学。笔者认为，有效的金融监管不但要有先进的监管措施，而且要有先进的监管理念。对此，应充分吸取其他科学的营养，建立和有特色的金融监管理论体系和理念，并以此来武装监管队伍，充分发挥监管人员的潜能。从理论体系角度考察，中国特色的监管理论体系不但要强调对“事权”的监管，而且更重要的是对“人权”的管理；与此相对应，金融监管体系要围绕“人”的管理开展“事”的监管。在此基础上，要建立和发展“以人为本”的监管理念。　　（四）增强执法执纪的作用力　　从金融监管实践看，监管的有效性不足，很大程度上缘于法规制度特别是处罚办法的作用发挥不到位。因此，必须从制度防止、过程控制和效力增强等方面充分发挥执法执纪的作用。　　1．增强监管项目的连续性、系统性。为消除金融逃避监管的侥幸心理和行为，防止监管当局的工作疏漏（有意的或无意的），不但要从制度办法的制订上，而且要从组织执行上防止间隙式、非系统监管带来的不利，避免随意性。一是对所有金融企业要定期进行全面系统的监管检查；二是对重要监管项目要进行持续不间断监管检查；三是要对所有监管情况、资料进行归类收集、整理，建立健全每一金融企业的监管档案，并进行有效利用。　　2．增强监管过程的制约性、公开性。监管过程是监管工作的关键环节，事关监管的成败，必须加强管理。一是要制定实施严密的公开的监管执法程序，使监管行为既不因主观不当行为而中断，也不因个别错误行为而改变，从而保证金融企业在接受监管上的公平性。二是监管当局对内部监管机构、人员要制定实施相互制约的内控机制，形成监管的执行者、监督者、再监督者之间的相互制约关系，从而确保监督工作的公正性。三是要建立监管连带责任追究制度，对监管过程中发现有违法违规行为而不报告的监管部门和人员，要追究其与违法违规金融企业同等的连带责任，从而保证监管结果的真实性和必成性。　　3．增强违规处罚的严肃性和强制性。违规处罚作为金融监管的最后手段，是提高金融监管有效性的必然选择，也是最后的选择，如不增强严肃性和强制性，势必放弃金融监管的最后防线。因此，金融监管中违规处罚措施的制定、使用要做到起点高、层次清、处罚严，以达到增强监管效力的目的。首先，要提高处罚法规的层次，特别是重要监管事项的处罚要通过条款明文规定。其次，要详细划分不同类型、不同规模金融企业不同的违规处罚标准，尽量减少或避免幅度性处罚规定，增强处罚的明晰度和可操作性。第三，要重点打击严重违法违规行为。对扰乱金融秩序，影响金融稳定，或有意违规操作，给国家、企业造成恶劣影响或重大损失的，要从重从快打击，给予相应法律制裁；对严重违规经营，牟取非法利益的单位及其有关人员要从严进行处罚和行政处分，增加其违规经营成本和代价；对恶意规避监管，手段恶劣、情节严重或屡查屡犯的，要加倍处罚或加级处分。