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养老金制度转轨要出新招

2017-09-02 02:21 在未来二三十年内，我们有足够的时间做好三件大事，即筹资解决保障的遗留，做大全国社会保障基金，建立起确保国泰民安的新型社会保障制度。关键是必须选准突破口，走出养老金制度转轨的怪圈。　　2003年2月25日，吴敬琏先生在“：走向理性繁荣”论坛上强烈呼吁：在中央政府向各级国有资产管理公司划拨原来由国务院集中行使产权的国有资产之前，首先要切出足够的国有资产，以偿还对老职工的社会保障欠帐。这已不是吴先生第一次大声疾呼。这些年来，他曾在不同场合摇旗呐喊，并认为切出一块国有资产，既可以偿还社保欠帐，又可以改变国有股“一股独大”，可谓一箭双雕。　　过去，国家在社会保障方面曾做出承诺。兑现过去的承诺，是坚定公众对社会保障信心的需要，也是树立政府权威的需要。但是，筹资解决历史遗留问题，是不是只有切割国有资产这么一招？笔者看未必，因为我国蕴藏着社会保障制度创新的宝贵资源，那就是尚未被社会保险制度覆盖的人群。他们企盼得到社会保障，却被拒之于千里之外；他们目前大都年轻力壮，国家即使对其做出社会保障承诺，兑现承诺也是未来20年、30年以后的事情。在此期间，我们有足够的时间做好三件大事，即筹资解决社会保障的历史遗留问题，做大全国社会保障基金，建立起确保国泰民安的新型社会保障制度。　　一、养老金债务数额虽大，但不需要一次性偿还　　所谓对老职工的社会保障欠帐，也被称作养老金隐性债务。据吴敬琏先生讲，这笔债务两年前算帐至少有1.8万亿元。这还是保守数字。养老金债务不只是中国才有。只要进行养老金制度改革，都会面临如何偿还养老金债务问题。1980年，智利政府对养老金制度进行了彻底改革，即从现收现付转向完全积累，实行个人帐户制。为此，智利政府付出了代价。代价之一，就是由政府筹资，兑现对留在旧制度的退休人员和少数在职雇员的养老金承诺，总规模约300亿美元；代价之二，就是由政府发行认可债券，对选择新制度的在职雇员过去积累的养老金权利予以补偿，总规模约150亿美元。认可债券按4%的年利率计息，到在职雇员退休时才能兑现。　　智利政府所承担的养老金债务，并不是在一年或几年内偿还的，而是用大约45年的时间消化。1998年是还债高峰期，还债金额约占其当年财政收入的22.5%、GDP的5%.预计到2025年，所有债务就能全部还清。　　养老金债务不是在一二年内形成的，更不需要在极短的时段内偿还。把几十年积累的债务硬要在几年内偿还，既无必要，更不现实。　　二、养老金制度转轨不顺畅，盖因制度设计有缺陷　　我国养老金制度转轨始于1995年，改革目标是实行社会统筹与个人帐户相结合。7年来，养老金制度转轨很不顺利，是在“磕磕绊绊”中过来的。　　从全球范围看，单独实行社会统筹的国家很多，单独实行个人帐户的国家和地区也越来越多，而把社会统筹与个人帐户结合起来，中国是第一家。养老金制度创新为中国赢得了世界赞誉，同时也带来了很多苦恼。　　近年来，我国离退休人数增长很快。1996年，养老金制度改革之初，被纳入养老金制度的离退休人员有2358万人，以后每年增加人数超过170万人，1999年增加数达到257万人。为了确保发放养老金，社会统筹基金和个人帐户基金被捆在一起管理和使用，结果是不仅没有从缴费中划出一部分记入个人帐户，就连个人缴费也被用于发放养老金，个人帐户“有帐无钱”，是空帐户。现在，这个养老金制度已成了“鸡肋”：放弃个人帐户，养老金制度必然回到过去的现收现付，无法应对本世纪30年代的养老金支付高峰；保留个人帐户，国家必须筹资，既要补足个人帐户“空帐”，还要弥补因做实个人帐户而出现的社会统筹基金缺口。　　中国养老金制度转轨中除了有老人和新人之分外，还设计出“中人”概念，特指新制度实施前就业、实施后退休的在职职工。这种制度极为繁琐，许多人弄不懂养老金待遇究竟如何计发，特别是专为“中人”设计的过渡性养老金，一大堆系数让人眼花缭乱。特别是“中人”对新制度有强烈的恐惧感，“退休越晚越吃亏”的想法驱使其尽早退休，因而加大债务规模。新的制度期望用维持较高的企业缴费率，既偿还养老金债务，又做实个人帐户，造成企业既为老人筹资，又为新人积累的“双重负担”，几乎要把企业压垮。即便如此，养老金缺口仍很大，财政每年堵窟窿，长此以往定会把财政拖垮。　　我国养老金制度转轨已走入一个闭环系统，四处碰壁：靠提高企业缴费率筹资，因制度门槛过高把大量企业挡在门外，基金收支不平衡状况更加严重；靠国家财政融资弥补基金缺口，面临财政被拖垮的风险；靠减持、变现部分国有资产筹措资金，遇到股市“狙击”；靠降低养老金替代率减缓基金压力，在职职工拼命提早退休，反过来又增大了基金支出压力。