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如何建立合理的金融监管体系

2017-09-20 01:38 一、美国、加拿大监管体系的基本框架 　　美国和加拿大是金融市场高度发达的国家。为确保金融体系的稳定和，两国建立了各具特色的金融监管体系。　　(一)美国金融监管体系。　　美国的金融监督体系是由货币监理署、联邦储备体系、联邦存款保险公司三个联邦监管机构及州政府金融监管机构组成。　　1．货币监理署(OCC)。1963年依据《国民银行法》创建，是美国最早的联邦级银行管理机构，也是国民银行的管理机构。货币监理署隶属于财政部，但对财政部保持相当大的独立性，直接对国会报告。货币监理署总监由总统任命，参议院批准，任期5年。总部设在华盛顿特区，在全国设有6个办事处。货币监理署经费来源不靠财政拨款，直接向国民银行收取管理费解决。　　货币监理署的主要职责是：审批国民银行注册和分支行的设置，审核银行合并，宣布国民银行的清理；制定相应的管理条例和法规，并组织贯彻，加强银行条例的执行；检查国民银行的资本营运、贷款结构和数量，以及存款安全、存贷利率水平等经营风险管理政策情况；对经营管理混乱或违反金融法规要求的，有权命令其停业进行整顿，直至吊销营业执照；有权接管国民银行的资产或指派专人代理经营，或者将国民银行置于管制状态；有权撤换、免除国民银行正、副行长等高级负责人职务或使其停职；有权对国民银行及其某些负责人、董事、雇员或其他相关团体处以罚款等。　　2．联邦储备体系(FED)。根据1913年的《联邦储备法》，美国设立了联邦储备系统。该系统由联邦储备理事会、联邦公开市场委员会、联邦储备银行、会员银行以及四个顾员委员会组成。其中，联邦储备理事会是联邦储备系统的最高决策机构，由7名理事组成。理事由总统任命，参议院批准，任期14年。联邦储备体系下设12个联邦储备银行，25个分行。联邦储备银行行长由总统任命，任期4年。　　联邦储备体系作为美国的中央银行，其首要任务是制定和执行货币政策，同时也对会员银行进行管理。根据美国规定，所有联邦注册银行必须加入联邦储备系统，成为会员银行；州注册的银行，如果符合法律规定的会员条件，也可申请为会员银行。　　3．联邦存款保险公司(FDIC)。为恢复存款人对银行系统的信任，美国在大危机后的1934年，根据《1933年银行法》建立了联邦存款保险公司。联邦存款保险公司由理事会负责管理，理事会成员内5人组成，其成员包括货币监理署总监、储蓄管理办公室主任以及总统任命的其他3名理事(含理事会主席)。　　美国法律要求国民银行、联邦储备体系会员银行必须参加存款保险，不是联邦储备体系成员的州立银行和其他金融机构可自愿参加保险。，新成立的银行都必须投保。实际上，美国几乎所有的银行都参加了保险。联邦存款保险公司对每个账户的保险金额最高为10万美元。　　联邦存款保险公司的资本来源于向投保银行收取的保险费。1999年以前保费按固定比例收取，现改按差别比例收取。收取比例确定的依据是，先按资本充足情况将投保银行分为上、中、下三组，再按监管情况分为A、B、C三组，然后分别确定不同档次的保费收取比例。保费收取比例最高为27／10000；最低为0。同时法律授权联邦存款保险公司在紧急情况下，有权向美国财政部借款300亿美元。　　4．联邦金融机构监管委员会。在多头管理的条件下，为统一金融监管政策和标准，根据1978年的《金融机构管理和利率控制法》，美国建立了联邦金融机构监管委员会，作为金融监管的协调机制，该委员会由货币监理署总监、联储理事会成员、储蓄管理办公室主任、联邦存款保险公司总裁和全国信用社管理局局长组成。主要任务和职责是，为金融机构的监管制定统一的原则、标准以及报告形式；协助维护、鉴别经营管理不善机构标准的一致性和涉及国家利益贷款的分类与相关机构分组的大额信用贷款分类的一致性。　　5．州政府管理机构。美国50个州均有自己的金融管理机构，负责监督州立银行和其他类型的金融机构。具体监管职责是：批准发放银行执照、审批开设分支行、银行合并或关闭申请，以及控股公司在州内的业务范围；审核本州银行和其他金融机构的业务统计账册；实施银行活动检查；颁布本州银行管理条例，制定本州金融管理政策和规章制度，并组织监督执行等。　　州立银行必须遵守州的有关法规和条例，如果州立银行获得了联邦存款保险公司的保险或者联邦储备系统会员银行的资格，还必须遵守有关的联邦条例，同时接收有关联邦监管机构的监管。　　(二)加拿大金融监管体系。　　加拿大金融监管体系由加拿大财政部、加拿大银行、金融监管局，存款保险公司四家联邦监管机构和省级金融管理机构组成。　　1．加拿大财政部。加拿大财政部作为联邦政府的重要组成部门，主要负责公共预算管理和执行。在金融管理方面，主要负责制订金融政策和金融立法，具体的金融监管职能，由其下属的金融监管局承担。　　2．加拿大金融监管局(OSFI)。根据《金融监管局法》，创立于1987年，隶属于财政部，负责联邦注册金融机构的监管，包括所有银行、联邦注册的保险公司、信托和贷款公司、合作社协会以及联邦退休金计划等。金融监管局是从经营安全稳妥并且守法的角度进行监管，而不监管金融机构的市场行为、支付系统以及中央银行的活动，也不制订金融政策。金融监管局的经费不由政府拨款，从被监管的金融机构中收取。　　3．加拿大银行。加拿大银行建立于1935年，作为加拿大的中央银行，主要职责是负责货币政策制订和执行，支持系统的运作，以及作为最终贷款人。加拿大银行对金融机构主要从控制信用的角度进行管理，而不直接对金融机构进行具体的监管。　　4．加拿大存款保险公司。根据《存款保险公司法》，加拿大于1967年建立了存款保险公司。存款保险公司的会员限定为银行和联邦或省注册的信托公司和贷款公司。最高保险限额为6万加元存款本息。存款保险的范围仅限于加元存款，美元存款不是保险范围。　　每年4月30日投保金融机构向存款保险公司缴纳保费。1999年以前按固定比例缴纳，现改为差别比例缴纳。根据对金融机构评分结果把缴费比例分为4档，分别为1／2400、1／1200、1／600、1／300。同时，法律授权存款保险公司可从市场或政府融资60亿加元。　　5．联邦协调机制。为协调金融监管政策，加拿大建立三个金融监管协调机构。一是金融机构监管委员会(FISC)。该委员会根据《金融监管局法》设立，由金融监管用局长任主席，成员为财政部副部长、存款保险公司总裁、加拿大银行总裁。委员会至少每季度开一次会，着重金融监管。二是高级顾问委员会(SAC)。该委会由财政部副部长任主席，成员为金融监管局局长、存款保险公司总裁、加拿大银行总裁。高级顾问委员会着重研究金融机构的政府政策问题。三是存款保险公司董事会。由存款保险公司总裁任主席，成员有金融监管局局长、财政部副部长、加拿大银行总裁。存款保险公司董事会重点是研究存款保险问题。　　6．地方金融监管机构。加拿大各省级地方政府都设立金融管理机构。主要负责对证券公司(包括交易商、共同基金和投资顾问)、信用社、省注册的信托、贷款和保险公司，以及所有信托公司和保险公司的市场行为进行监管。　　二、美国、加拿大金融监管体系的主要经验　　通过对美国和加拿大金融监管体系的考察和，我们可以从中出如下主要经验：　　(一)中央银行货币政策与金融监管职能的分离是实现货币政策的目标前提。　　货币政策的目标是稳定物价水平，实现充分就业，促进增长，平衡国际收支。美国和加拿大的经验表明，要实现货币政策目标，中央银行货币政策与金融监管职能分离是重要的前提条件。　　从加拿大的经验来看，加拿大中央银行只负责制订和执行贷币政策，不具备金融监管的职能。《加拿大银行法》明确规定，加拿大银行的主要任务是，“根据国家经济生活的最高利益管理信用和货币，控制和维持国家货币单位的对外价值，在货币行动允许的范围内通过其影响平抑生产、贸易、价格及就业总水平的波动，进而总体上增进自治领域的经济和金融福利”。在加拿大，金融监管全部由金融监管局承担，金融立法由财政部承担。从实际效果来看，既有利于中央银行独立地制订和执行货币政策，避免货币政策受金融机构经营状况等其他因素影响；又有利于金融监管机构强化对金融机构的监管，使金融机构的问题能及早得到暴露，提高金融监管效率。　　从美国的经验来看，美国联邦储备系统的主要职责也是制订和执行货币政策。尽管美联储也有金融监管的职能，但是其监管的范围和影响力相对于货币监理署来说要小得多。而且美国金融界普遍不赞成美联储监管银行，但美国国会出于竞争的考虑，仍继续让美联储承担部分金融监管的职能。美联储对银行的监管与货币监理署、联邦存款保险公司对银行监管的依据、手段和标准相同，而且其金融监管与货币政策的制订和执行是独立进行的，彼此不受影响。　　(二)完善的金融法律体系是金融体系健康运行的基础。　　依法经营和依法监管是法制对金融体系运作的基本要求。美国和加拿大金融体系的健康运行得益于两国都建立了完善的金融法律体系。　　美国金融法规包括三个层次：一是金融监管大法。如1863年《国民银行法》、1913年《联邦储备法》、1933~1935年《银行法》、1978年《国际银行法》、1980年《放松存款机构管理与货币控制法》、1989年《金融机构改革、复兴与实施法》、1991年《联邦存款保险公司改善法》、1999年《金融服务化法》等。二是专项性法律。如1956年《银行持股公司法》、1966年《银行合并法》、1968年《消费贷款保护法》、1975年《住宅抵押贷款信息公布法》、1978年《金融机构管理和利息控制法》、1982年《嘉恩——圣高曼存款机构法》、1983年《国际货款监督法》等。三是金融法规条例。美国金融监管机构为管制金融机构和金融活动，在不同时期制定了若干规则与条例。如关于会员银行定期存款利率最高额规定的Q条例，关于银行从事消费信用规定的W条例等。　　加拿大金融监管法也分为三个层次：一是法律。加拿大金融监管法律主要有《银行法》、《信托和贷款公司法》、《保险公司法》、《合作信用协会法》、《退休金受益标准法》等，这些法律每5年修改一次。二是规章。规章是对法律作更详细规定的条款，具有法律的效力。三是指引。通常制订管理金融业活动和行为的标准，如贷款、最低资本要求等。加拿大金融监管法律和规定由财政部制订，指引由金管局商行业制定。三)分工明确和相互协作的金融监管机构是金融体系稳定的保证。　　美国和加拿大金融监管涉及的机构较多，但这些机构之间分工非常明确，而且还建立了有效协调机制，从而对金融体系实施了有效的监管，确保了两国金融体系的稳定。　　在加拿大，联邦金融监管机构与省级金融管理机构以及各联邦金融监管机构之间具有明确的分工和协作关系。联邦金融监管机构负责所有银行、联邦注册的保险公司、信托和贷款公司、合作社协会以及联邦退休金计划的监管，地方金融监管机构负责证券公司(包括交易商、共同基金和投资顾问)、信用社、地方省注册的信托、贷款和保险公司，以及所有信托公司和保险公司的市场行为的监管。在联邦一级，财政部负责立法，金融监管局负责具体监管，加拿大银行负责贷币政策，存款保险公司负责存款保险，金融机构监管委员会、高级顾问委员会和存款保险公司董事会负责各联邦监管机构之间的政策协调。　　在美国，各联邦监管机构及地方管理机构也有明确的分工和合作关系。在联邦注册的所有国民银行由货币监理署管理。在各州注册的银行由各州管理机构管理，同时还接受美联储或存款保险公司监管。至于具体是由美联储还是由存款保险公司监管，由银行自己选择。这样有利于两家监管机构问开展竞争，以改善服务，提高监管效率。　　(四)存款保险制度是完善的金融体系的重要组成部分。　　在市场经济条件下，金融机构经营失败和倒闭是不可避免的。由于金融机构倒闭会涉及众多储户的利益，可能导致社会的不稳定，政府需要制订适当的政策，在金融机构倒闭时保护存款人的利益，维护社会稳定。因而各国先后建立了存款保险制度。　　美国是世界上第一个建立存款保险制度的国家。30年代的经济和金融大危机，促进美国建立了一个强大的存款保险制度，其目标是增强对金融体系的信心，减少因银行倒闭对金融体系的震荡，防止银行倒闭和保护存款人的利益。美国联邦存款保险公司身兼二任，既是保险公司，又是金融监管机构，把业务职能与监管职能紧密结合，对稳定美国金融体系起到了重要的作用。　　加拿大也建立了存款保险制度。与美国存款保险制度相比，加拿大存款保险公司只开展存款保险业务，没有具体的金融监管职能。加拿大存款保险公司是加拿大金融体系的重要组成部分，是加拿大金融体系稳定不可缺少的力量。　　(五)谨慎的监管原则和会计原则是金融体系稳健必不可少的条件。　　谨慎原则既是金融监管的原则，又是重要的会计原则。为保持金融体系的稳健，美国和加拿大对金融机构采用了谨慎的监管原则。如在资本充足方面，美国建立了资本监管预警系统，根据资本风险资产比率情况，将银行分为资本良好、资本充足、资本不足、资本严重不足、资本致命不足几种类型。监管当局对不同资本类型的银行采取不同的监管措施。其中，对资本不充足的银行采取较为严厉的监管措施。在流动性管理方面，美国尽管法律上没有具体的标准，但却是金融监管机构检查的重要。主要考虑的因素有：存款的构成及其稳定性，对利率敏感性资金的依赖程度及借入资金的频率和数量；负债结构；资产变现能力；融资能力等。加拿大对流动性也没有具体的标准，但在常规的金融检查过程中，要求各银行保持充足的本币现金储备，其中活期存款10％，通知存款和定期存款一般为3％。在贷款集中管理方面，美国规定银行向任何人、合伙人组织、社团或公司的放款总额不得超过该银行自有资本和盈余的1.5％。如果有足价适销的抵押品作把保，可放宽至25％。加拿大规定单个客户或有关联的客户集团的贷款不得超过银行全部资本的25％，但特殊情况下，如考虑抵押因素等，可以将限制放宽至50％。　　美国和加拿大对金融机构执行谨慎的财务会计政策。如在应收利息核算方面，美国规定本金或利息逾期3个月以上的贷款利息不计入收入、3个月以内的应收利息，当年发生的直接冲减当年利息收入，上年发牛的直接从呆账准备中核销。在呆账准备金提取方面，美国将贷款分为8个等级，特优、优秀、良好、适当、特别关注资产、不合规资产、有问题资产和损失资产。对1~4级资产提取一般风险准备，对4~8级资产提取特别风险准备。提取比例按照“谨慎和保守但不过量”的原则，由金融机构自己确定。银行提取的任何呆账准备金都不能从税前扣除，银行实际核销呆账时可从税前列支。　　美国和加拿大的金融监管经验表明，由于采用的谨慎的监管原则和会计原则，使金融机构的坏账得到了及时处理，因而资产质量普遍较高，资本比较充足，资产流动性较好，金融风险得到了有效的控制。　三、完善我国监管体系的建议　　为应对加入WTO后金融业面临的挑战，根据美国和加拿大金融监管体系的经验，现就如何完善我国金融监管体系提出如下建议：　　(一)完善我国金融和法规体系。，我国金融监管法律体系可分为三个层次：一是全国人大通过的法律，如《中国人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等；二是国务院颁布的有关行政法规，如《外资金融机构管理条例》、《外汇管理条例》等；三是财政部、人民银行、证监会、保监会等制订的具体的管理办法和规定，如《金融保险财务制度》、《贷款通则》、《商业银行授权授信暂行管理办法》、《证券投资基金管理暂行办法》等。尽管我国已初步建立了金融监管法规体系，但还很不完善，不能满足金融业的需要。因此，需要进一步完善金融法规，抓紧制定有关金融行业和金融业务领域的法规和规章制度。　　(二)分离人民银行金融监管职能和货币政策职能。长期以来，中国人民银行既是货币政策的制定和执行机关，又是金融监管机构。实践证明，人民银行一身二任既不利于保持货币政策的独立性，也难以对金融机构实施有效的监管。我们认为，目前银行业普遍存在的资产质量等与人民银行一身二任的体制有关。因为在这种体制下，银行的问题被人民银行通过货币发行所掩盖，使问题积累得越来越严重。为适应分业经营和分业监管的需要，证券公司和保险公司的监管已转移到中国证监会和中国保监会。证券公司和保险公司的监管从人民银行转移出来后，监管得到了加强，同时由于两家监管机构没有资金供应渠道，对有问题的机构只能及时采取措施，进行重组，把风险消灭在萌芽状态。　　目前人民银行只对银行和信托投资公司、财务公司等非银行金融机构进行监管。为提高货币政策效果和金融监管的效率，建议分离人民银行货币政策和金融监管职能，设立金融监管局，负责银行和信托投资公司、财务公司等非银行金融机构的监管。同时，由财政部、人民银行、金融监管局、证监会、保监会组成金融监管协调委员会，协调金融监管政策。　　(三)实行谨慎的金融监管政策和金融财务政策。目前，我国金融监管和金融财务政策不符合谨慎原则的要求。主要问题有：金融机构普遍存在资本充足率不足，不能满足巴赛尔协议的要求；资产结构单一，流动性差；营业税税率过高，税负过重；呆账准备不足，没有及时核销呆账等。今后，我们必须实行谨慎的金融监管政策和金融财务政策。一是采取多种途径充实银行的资本，提高资本充足率，满足巴赛尔协议规定8％的要求。目前在国家财力没有能力拨补资本的情况下，可考虑发行长期次级债券。二是放宽银行资金使用范围，实现资产多样化分散资产风险；增加国债的持有比例，改善资产的流动性。三是逐步调抵营业税税率，同时调整应收利息核算办法，应收利息计收入从半年缩短到90天，超过90天的应收利息不计收入，90天以内收入冲减当年利息收入，从而减轻金融机构的税收负担。四是改革呆帐核销和呆账准备金提取办法。呆账核销不受准备金限制，金融监管机构要督促银行核销全部符合条件的呆账。为保证银行必要的储备，要求银行必须保持不少于放款1％的一般准备金余额，同时还要根据贷款质量提取特别呆账准备。根据美国现行做法和国际发展趋势，提取呆账准备在应缴纳所得税时不予以扣除，实际核销呆账时从税前列支。　　(四)加快建立我国存款保险制度的建设。目前我国没有存款保险制度，在金融关闭过程中，为维护稳定，对个人储蓄存款采取人民银行或地方财政注资的办法解决。人民银行注资货币政策执行效果，地方财政注资影响地方财政的正常开支和地方公共事业的发展。因此，我国需加快建立存款保险制度，以保证金融机构关闭时个人储蓄的支付。我国存款保险制度可按如下框架设计：一是存款保险机构执行双重职能，即除承担存款保险职能外，还可承担部分金融监管职能，包括倒闭金融机构业务接管、安排合并和资产转让、提供资金援助等。二是采取自愿和强制相结合投保方式。对地方性、区域性的中小银行实行强制保险。国有独资商业银行可以暂不强制参加存款保险。三是保险的存款种类限定为个人人民币储蓄存款，具体包括活期存款账户、整存整取定期存款账户、零存整取定期存款账户、存本取息和整取零取定期存款账户等。四是考虑到目前我国对银行业没有一个统一标准的评级制度，初期按单一费率收取保险费，以后逐步向差别费率过渡。五是考虑我国居民个人收入和家庭财产现状，最高保险限额设定为10万元人民币。　　(五)强化财政部在金融监管中的作用和地方政府在金融监管中的权力和责任。目前财政部在金融监管中的作用主要在以下方面：一是作为国家金融机构的出资人行使出资人的权力；二是作为社会管理者，制订统一的金融财务会计政策，并监督执行；向时财政部还要承担国有金融机构的部分风险损失。借鉴市场发达国家的经验，财政部作为政府的职能部门，除要加强协调财政金融政策的宏观调控，积极参与金融体系框架的构建外，还要在规范金融监管、促进国有金融机构建立经营约束机制、建立健全金融法规方面发挥更大的作用。　　我国对金融业实行高度集中的管理体制，地方政府没有权力审批和监管金融机构，但却需要承担地方金融机构出现风险后产生的损失。机制的不健全，带来了权力和义务的严重失衡。在金融迅速发展的市场经济中，地方金融机构在地方经济建设中发挥着重大的作用，但同时也隐藏着巨大的风险。面对中国地域辽阔、地方金融机构难以由中央统一负责监管和承担风险的现实，可以考虑除执行全国统一政策外，由地方政府对地方金融机构实施监督和管理，如主要负责人的任免权，财务管理权等，并承担相应风险。