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加强和改善金融监管　应对市场开放

2017-09-22 06:31 加入WTO以后，我国业将面临严峻挑战，金融市场的亦蕴藏着诸多不确定因素，这无疑对金融监管提出了更高的要求。我国金融监管部门能否顺应加入WTO以后的新形势，及时调整监管重心和监管方式，直接关系到我国金融业的发展与国家的金融安全。 　　一、加入WTO过渡期内，金融监管机构在加大监管力度的同时，应更加注重促进金融市场的健康发展　　防范金融风险是金融监管的基本目标。实现这一目标，存在两种不同的思路，一是通过强化管制，限制金融机构的经营业务范围、控制金融产品的价格来保证金融市场的稳定，这是许多发展家通常采取的作法。这种作法会导致金融市场得不到应有的发展，金融业竞争力低下，整个金融市场十分脆弱，实质上是以牺牲金融市场的发展为代价，并且，因一味强化管制所产生的潜在风险会不断积累，一旦开放金融市场，长期聚集起来的金融风险就有可能突然爆发。另一种思路是放松管制，通过强化金融市场竞争，促进金融市场的发育与金融业的发展。在管制逐步放松的过程中，一方面，会使已有的金融风险不断暴露和释放出来，在应对风险的过程中，金融机构的风险防范能力和监管机构的风险监管能力均得以逐步提高，从而有利于金融安全；另一方面，也有可能使
　　金融领域的不确定性增加。因此，为了防止过快放松管制可能引发的金融危机，必须把握住放松管制的顺序、路径和节奏。　　以往，我国金融监管较多地倾向于不断强化管制，金融市场没有得到应有的发育，金融机构的竞争力相对较弱。加入WTO后，我国金融市场的大幅度对外开放，外资金融机构将利用其雄厚的资金实力、灵活的经营手段和先进的管理水平，与国内金融机构展开竞争。我国金融运行的安全性和稳定性取决于国内金融机构能否抵御住激烈的外部竞争和外来冲击。在金融市场大幅度对外开放的条件下，继续通过强化管制，恐怕难以有效地防范金融风险。在加入WTO后的过渡期内，通过放松管制，促进金融市场发育，提高国内金融机构竞争力，乃防范金融风险的根本途径。　　放松金融管制，促进金融发展，避免开放带来的金融风险，关键在于正确把握放松管制的顺序、路径与节奏。在实施大规模对外开放之前，我国应首先实行对内放松管制，即对内开放。上讲，对外开放比对内开放更可能导致金融风险的爆发和国家对金融控制权的丧失，因而对金融体系的安全与稳定更具潜在威胁。而优先对内开放，一方面，可以使金融体系内潜伏的风险逐步显现出来，并在外部新风险没有到来之前将其消化，避免原有内在风险与新的外部风险产生迭加效应；另一方面，优先对内开放可以通过逐步强化市场竞争力度，提高国内金融机构的竞争能力和抵御风险的能力，从而为对外开放打下良好基础。　　对内开放涉及诸多方面，当前似应着重抓好市场准入、放松价格管制和放宽金融机构业务限制等三个方面的工作。由于原因，我国金融机构中的国有成分比重很高，银行部门尤其如此。国外有关专家学者通过对许多国家的实证发现（Morris Goldstein, 2001），在银行部门，伴随着较高国有比例出现的是金融部门的发展水平较低，增长和要素生产力较低，以及银行危机爆发的可能性较高。允许非国有资本进入金融机构，虽然会削弱国家对金融领域的直接控制权，但由于竞争强化，金融部门提高了生产力，金融体系提高了运行效率。在高效运转的金融体系中，政府的政策会得到更加有效地贯彻。基于我国金融领域国有比重过大的事实，因此，当务之急是要尽快放松对非国有资本进入金融领域的种种限制，尤其是应当大力发展为中小服务的民营金融机构。　　放松对金融商品的价格管制主要是实行利率市场化改革。2000年9月21日，按照“先外币后本币、先贷款后存款、先后城市”的顺序，我国事实上已经拉开了利率市场化改革的序幕。尽管在改革初期阶段，各商业银行由于对利率风险认识不足，可能会产生一些，但利率市场化改革的方向不容否定，决不能因噎废食。　　放松对金融业务的限制，是促进金融机构业务创新的重要前提。对金融机构业务的限制，应该从的规定“能”做什么，转变为规定“不能”做什么，从而为金融机构的业务创新提供更大的空间。目前存在的内资金融机构业务限制多于外资金融机构的状况亟待加以改变，凡已经允许外资或承诺将允许外资金融机构开展的业务，原则上也应该允许内资金融机构开展，以保证内外金融机构的平等竞争。　　金融监管包括规制（regulation）和监督(supervision)。需要强调的是，放松管制，促进金融发展，并不等于放松监督。相反，在金融开放的过程中，为保证金融稳定，要加强对内外资金融机构的监督，包括加强对金融机构的检查，加大对违法行为的处罚力度，促使金融机构更好地遵守法规，为金融发展创造良好的市场秩序。　　二、改进对外资金融机构的监管方式　　加入WTO以后，进入我国的外资金融机构的数量将会明显增加。外资金融机构将成为我国金融体系的重要组成部分，它们的安全运行将直接到我国的金融安全，同样，它们的发展也将促进我国金融业的发展和金融市场的繁荣。因此，我们对外资金融机构的监管原则应当是以促进其安全运营和健康发展为目标，使之符合维护金融安全、促进金融发展的金融监管总体目标。　　在对外资金融机构加强市场准入审核力度的同时，更应注意加大业务监管和风险监管的力度。目前，我国对外资金融机构的监管主要集中在市场准入限制方面，缺乏对外资金融机构的业务监管和风险监管。加入WTO后，随着对外资金融机构业务范围、地域限制的逐步放松甚至取消，外资金融机构在我国的市场份额将会有较大的增长，在继续坚持准入严格把关的同时，必须加大对外资金融机构的业务监管和风险监管的力度，确保外资金融机构的安全运行，有效控制外资金融机构的风险。　　按照国际标准对外资金融机构实行监管，加快监管标准与国际接轨。加入WTO后，我国融入经济全球化的进程将进一步加快，如果我国金融机构监管标准不能与国际接轨，就只能游离在国际金融风险防范体系之外，且无法跟上国际标准发展的新形势，对业务发展迅速、业务范围相对复杂的外资金融机构的监管难以真正起到防范风险的作用。因此，加入WTO后，我国不应因内资金融机构短期内无法达到国际标准而推迟与国际接轨的时间表。相反，虽然在短期内可以考虑在操作层面适当放宽对内资银行的要求，但一定要明确内资银行达到监管标准的具体时限，以此作为压力，推动内资金融机构尽快提高资产质量和管理水平。　　对外资银行实行法人监管，提高监管效率。目前我国对外资银行在不同地区的分行实行单元制监管，即同一家外国银行在我国设立的总部和不同省市的分行分别受人行总行及当地分支机构的监管。加入WTO后，随着对外资银行的地域限制、业务限制的逐步取消，外资金融机构的数量将明显增加，如果继续采用这种管理方式，将会大大增加监管机构的工作量，并加大监管成本。因此，在条件允许的情况下，对外资银行的监管应逐步转向以法人监管为主，属地监管为辅。实现这种转变，不但有助于监管机构控制工作量的增加，降低监管成本，并且，以法人监管为主有助于监管机构从总体上掌握外资金融机构的经营情况，以属地监管为辅可以继续帮助监管机构掌握外资金融机构分支机构的经营活动，二者的结合将更加有利于提高监管效率。　　三、适应金融混业经营的发展趋势，加强监管机构之间的协调配合　　为防止金融业各部门之间的风险传递，金融业实行分业经营、分业管理的模式。近年来，随着市场竞争的加剧，各金融机构纷纷或合法合规、或利用法律空当、或违法违规地千方百计寻求突破口，试图通过混业经营提高自身的竞争能力。　　加入WTO以后，金融混业经营趋势将进一步明显。首先，加入WTO以后，规避分业管制的创新行为将明显增加。根据国际经验，金融创新不仅曾经促使以美国为首的发达国家放弃分业经营模式，而且许多发展中国家在金融开放过程中也通常会大量引进发达国家已经存在的金融创新产品，因此，随着外资金融机构的不断增多，这些新的金融产品将不可避免地大量引入我国，从而对我国的分业经营模式产生巨大冲击。　　其次，在华外资金融机构与其母公司及其他分支机构的集团内交易难以避免。我国加入WTO以后，率先进入我国金融市场的将多是业务范围广泛、实力雄厚的大型跨国集团。监管部门对于在华金融机构与其母公司及其他分支机构的集团内交易将很难得到有效控制；另外，一家大型金融控股公司的不同类型子公司可以分别申请进入国内金融市场的不同领域，只不过在中国境内没有一个金融控股公司实体存在，因此，其内部交易比起美国金融控股公司下属子公司之间的内部交易更具隐蔽性，因而也就更加难以规范和监督。　　另外，出于加强内资金融机构综合竞争力的角度考虑，对金融混业经营趋势也应积极面对。与外资金融机构相比，我国金融机构的经营业务范围比较单一，难以获得“范围经济”优势，即多样化经营优势。对于经营规范的金融机构来说，多样化经营更多地意味着风险的分散。因此，面临国外金融“巨无霸”的竞争，我们应当创造条件，扩大内资金融机构的业务范围，以提高其国际竞争力。　　针对混业经营趋势加强的新形势，我国必须大力改进金融监管工作。　　第一，调整有关法律法规，规范金融机构的跨行业经营行为。首先，应将已经存在的跨行业经营的业务进行合理区分，分别对待。对于那些属于钻法律空当的业务行为，如果对促进金融市场发展，尤其是对提高内资金融机构竞争力有所帮助的，应该承认其合法性，将其纳入法律法规的规范之中，并依法对这些新业务进行监管；对于那些对金融发展和金融安全有害无益的业务行为，应明确其违法性质，并加强监管、加重处罚力度。其次，加快制定有关金融机构（包括跨行业并购在内）的并购法律法规。　　第二，金融监管机构之间应加强在两个层次上的协调配合：一是针对国内金融机构混业经营日益明显的趋势，加强国内金融监管机构之间的合作，即人行、证监会、保监会三大金融监管部门之间的合作。对此，目前存在着三种不同的备选方案：其一是以混业监管来应对混业经营的发展，即将三家监管机构重新合并为一家，对金融业实行统一监管；其二是继续维持分业监管模式，同时另设或指派某机构，负责协调三家监管机构的关系；其三是维持现状，以联席会议的形式加强合作。综合国际经验和我国的现实情况，短期内我国应选择第三种模式，但应将联席会议制度化，加强信息共享、监管配合的力度。从长期来看，随着条件的成熟，可以逐步过渡到混业监管模式。二是国内金融监管机构应加强与国外金融监管机构之间全方位、多层次合作。前已述及，外资金融机构大量进入后，即便是在国内实现了分业经营，但其集团公司在境外的业务极有可能是混业的，因此在加强国内金融监管机构与国外金融监管机构合作时，不但要与对应部门的监管者加强合作，而且还要与其他部门的监管者加强合作。例如证监会，不但需要与美国证券交易委员会展开合作，而且需要与美联储建立互通信息的机制。但如果每个监管部门都这么做，将无法避免信息的重复收集，势必造成人力、物力、财力以及时间上的浪费，因此可以考虑先在国内实现制度化的合作方式，形成统一的对外合作机制，以提高对外监管合作的工作效率。　四、适应加入WTO后的新形势，逐步推动资本项目渐进式开放　　在加入WTO的谈判中，我国虽然没有就资本项目开放做出任何承诺，但资本项目会在越来越大的外界压力和内在需要的推动下，不得不加快开放的步伐。　　随着越来越多的外资机构进入我国，资本项目下的外汇管制将越来越成为制约外资金融机构提高盈利能力的主要因素，外资金融机构对资本项目开放的要求将会越来越强烈；另一方面，外资金融机构将会增加规避外汇管制的各种创新活动或开辟新的逃套汇渠道来满足其对本外币的需求，这无疑将会使外汇管制变得更加困难，从而加大对我国开放资本项目的压力。　　同时，开放资本项目也是国内的内在需要。首先，为了更好地利用内外两个市场、两种资源，国内需要“走出去”，这也会要求我国的资本项目实现逐步开放。其次，资本项目开放有利于保持我国的国际收支平衡。根据国际经验，发展家进行资本项目自由化，将会改善投资环境，资本项目的开放往往伴随着大量的资金流入，而实施严格资本项目管制的国家，则大多存在着资金大量外逃的现象。再次，开放资本项目有利于国内证券市场的发展。我国资本市场的发展与规范迫切需要外部资金的支持，特别是需要外国机构投资者的介入，而开放资本项目是将外国机构投资者引入我国资本市场的前提条件。　　资本项目开放虽然有上述种种好处，但近20年来发展中国家金融危机此起彼伏的事实也一再警示我们，贸然开放资本项目可能会蕴藏着巨大的金融风险。而能否避免资本项目开放引发金融危机，关键在于开放的条件是否成熟，开放的顺序和路径是否正确。通常，资本项目开放需要具备以下基本条件：国内金融体系自由化，包括利率自由化、货币政策市场化等；加快金融体制改革，建立完善的货币市场、资本市场和外汇市场等；强有力的金融监管体系，包括提高各监管机构的监管水平、加强不同监管部门之间的合作等。　　从近期看，我国尚不具备上述条件，因此，对资本项目实行渐进式开放策略，首先放开那些对国内经济发展作用较大、蕴藏货币风险较小的项目，如长期资本的流动；最后开放短期资本项目。避免资本项目开放的风险，关键在于加强对短期资本流动的监管，限制其随意流动。以往我们主要是利用行政手段加以直接限制，今后应考虑按照国际惯例，逐步加大间接控制的力度。可以考虑设置针对外资流动和货币交易的金融交易税来增加资本流动的成本（所谓“托宾税”），并根据期限长短调整税率，期限越短，税率越高；也可以借鉴智利的成功经验，要求非直接生产性外资以一定比例存入央行，提前支取需缴付3％的税款。　　资本项目开放将不可避免地引起汇率机制的变动。根据“不可能三角”，任何国家均无法同时实现货币政策独立、资本项目开放和汇率稳定三个目标。随着资本项目逐步开放，人民币汇率制度也要逐步改变钉住美元的“准固定汇率制”，逐步扩大汇率波动的幅度，增大汇率制度的灵活性。