评价网 > 科教论文 > 经济学毕业论文 > 金融论文 > 正文

当代国外政策性银行发展战略的调整及对我国的

2017-09-26 02:56 摘要：近年来，国外政策性银行普遍调整了发展战略，呈现出业务总量的结构性扩张和业务结构的市场化程度增强的一般特征和多元化发展趋势。本文结合我国实际，分别具体分析了我国政策性银行改革发展的几种不同的政策路径，提出了我国政策性银行定位的特有内涵和“三位一体”改革发展的方向。 　　关键词：比较金融；政策性银行；改革与发展　　我国三大政策性银行成立运作13年来，有许多基本而迫切需要解决的理论与实践问题亟待梳理和系统深入研究。目前，学术界对于我国政策性银行改革的基本方向和总体思路仍未达成共识。笔者认为，我国政策性银行的改革与可持续发展，既要学习借鉴和顺应世界各国政策性银行改革发展的潮流和趋势，与时俱进，也要结合中国的实际和金融生态环境的现实因素，切实走出一条具有中国特色的政策性银行可持续发展之路。　　一、国外政策性银行发展战略重新调整的特征和趋势　　（一）业务多样化和市场化运作发展态势　　主要表现为：政策性银行的资金来源渠道和形式多样化，更多地面向市场发行金融债券融资；业务种类不断增多，业务范围不断扩大，既从事政策性金融业务又兼营与其相关的商业性金融业务，既从事一般银行信贷业务又经营投资银行和证券业务；而且是通过市场化运作手段，来实现其多样化的经营目标。这种战略性调整似乎也从一个侧面或在某种程度上，反映了政策性金融总量与结构未来调整与变化的基本要求和总体特征。这种业务多样化发展战略的实施尽管有多种多样的内因和外因，但在一定程度上无疑会对商业性金融构成潜在的和现实的负面影响。在这方面，韩国产业银行（KDB，2004）表现得尤为突出。为了实现在2011年以前成为具有国际竞争力的亚洲领头银行并最终发展成为世界一流的国际投资银行的战略目标，KDB不断扩充银行功能与手段，尤其是不断扩大项目融资、企业并购、债务重组、承销债券等投行业务。最近数年间，KDB在企业外资融资中介、外汇交易等国际金融和期权、掉期等衍生金融工具领域成为韩国金融市场占有率第一的先导金融机构,大大巩固了企业重组、咨询领域独一无二的地位。　　然而，值得提及的是，政策性银行无论如何调整其发展战略，仍然都在或多或少地从事一定的政策性业务，形式上的商业化改造可能更增加了政策性金融的适应性。国外的一些著名的政策性银行，如日本政策投资银行和国际协力银行、韩国产业银行、德国复兴信贷银行等，也仍然一如既往地声称并坚持其政策性金融的本质属性。　　（二）总量的结构性倾斜及其逆转和扩张性态势　　按照政策性金融制度设计的一般原则性要求，在政策性银行的业务总量中，政策性业务应该占有绝对大的比重或向此倾斜，而其他辅助性或延伸的相关业务占比应该较小。然而，20世纪70年代末、80年代初以来，随着市场经济金融体制的深入发展和资金供求关系的巨大变化，政府对政策性银行的优惠待遇正在减少或趋于消失，使得政策性业务总量有所下降（如日本的政策性农业贷款占整个金融体系融资额的比重，从1960年代的30%下降到1970年代的15%），政策性银行不断提高其经营商业性业务的比重，或者说出现了业务总量的结构性逆转，而且这种态势正在逐步扩大。例如，韩国产业银行以国际及投资业务部门为重点，大幅扩大了职能和业务领域与业务规模，并不断增设国内分支机构，形成了人员和组织等外延型规模的逐步扩大。1991年，KDB还以韩国产业证券公司（子公司）的设立为契机，通过证券、租赁、综合金融、风险资本等子公司和职能业务的完善联动，构筑了综合性金融服务体制。　　然而，当今政策性业务规模的相对稳定或有所减少是就总体规模而言的，具体到个别行业、个别地区、个别时期和个别类型的政策性金融，其业务规模总量不仅不会下降，反而会稳步上升。例如，发达国家进出口政策性金融对本国对外经济活动的支持，不仅力度大而且呈现出上升趋势。如1945年《美国进出口银行法》颁布时，美国进出口银行的信贷规模为35亿美元，1951年10月扩大到45亿美元，1963年达到90亿美元，1968年贷款规模又提高到135亿美元，到1993年，美国进出口银行的贷款规模增至750亿美元。尽管如此，与世界上其他国家进出口政策性金融支持出口的程度相比，日本最高为36.9%、法国为17.7%、加拿大为7.1%、德国为5.4%、英国为4.4%，美国则仅列为第六位，为3.7%。从这里可以看出国外进出口政策性金融对本国对外经济活动的支持力度有日益增强的趋势。　　（三）分账户经营和母子公司经营态势　　为了避免政策性银行借助政府资源从事不公平竞争，同时防止商业损失转嫁国家财政而产生的道德风险，国外兼营商业性业务的一些政策性银行采取分账户管理和建立母子公司两种方式，实现政策性和商业性两类业务的综合经营。　　一是实行分账户管理。国内外许多从事商业性业务的政策性金融机构普遍采用这种方式，即通过特别账户或信托基金，实行专项管理，隔离政策性业务和商业性业务。如日本国际协力银行设有海外经济合作账户和国际金融账户，泰国农业与农村合作银行（BAAC）、韩国产业银行、韩国输出入银行等的业务也分为两类管理，分别设置会计账户，分账核算。再以亚洲开发银行为例，亚行通过优惠窗口“亚洲发展基金”为欠发达国家提供低息长期开发援助，通过“技术援助特别基金”、“日本特别基金”提供技术援助赠款。这些特别账户的设立，将政策层面的专项业务与其他一般性商业性业务加以隔离，保证资金成本较低的优惠基金不被用于商业盈利性业务。　　二是建立母子公司。即政策性银行成立专门的子公司来提供商业性服务。这些子公司，有的被政策性银行全资拥有，有的与战略伙伴（民营资本）合资成立，专门从事商业性盈利业务。如德国复兴信贷银行（KFW）、巴西社会经济开发银行（BNDES）、世界银行和欧洲投资银行，都拥有具备独立的法人地位和财务管理权限的子公司。这些子公司在法律和财务方面拥有独立地位，受独立董事会管理。部分子公司还通过上市成为公众公司以优化治理结构和强化市场约束。如德国KFW拥有34.1%股份的德国产业投资银行，专门从事商业性的长期项目融资。巴西BNDES则通过全资子公司BNDES-PAR和FINAME从事商业性股权投资和工业企业的固定资本投资业务。国际多边机构世界银行和欧洲投资银行分别通过全资拥有的国际金融公司（IFC）和欧洲投资基金（EIF），从事商业性金融服务。　　二、我国政策性银行改革发展的路径选择　　在当今国外的政策性银行不断改革和多元化发展的潮流趋势之下，我国的政策性银行改革发展的政策路径或思路不外乎三点：一是加大政府的支持力度，政策性银行严格遵循法定的业务范围，专心致志地从事单一的政策性业务，严禁与商业性金融竞争；二是减少政府的支持，或只保留政府信用的隐性支持，政策性银行采取分账户管理或建立母子公司的形式分别经营政策性业务和商业性业务，通过总量性扩张和不断扩大业务范围和结构来壮大自身生存与发展的综合实力，允许与商业性金融适度的业务交叉和非主动性竞争；三是建立稳定的资金或财务补偿机制，强调国家信用的背景和后盾支持，并适时适量适度地提供政府财政的显性支持，收缩政策性银行的业务规模，主要是立足于首倡诱导基础上的虹吸与扩张性功能，通过较少的资金来吸引诱导以充分调动商业性金融参与政策性业务的积极性。下面分别具体分析上述三种政策路径。　　第一种政策路径，是最为规范地协调政策性金融与商业性金融业务关系的最佳路径，也是政策性金融制度的真正意义和科学性所在。但是，鉴于大量而单一的政府财政性融资正在逐渐让位于以市场融资为主，这已经成为世界各国政策性金融改革与发展的大势所趋，所以这种纯粹的理论期望很难付诸于实践。目前，也有一些官员学者对政策性银行依靠国家资源提供政策性信贷资金这一做法产生质疑（张涛，2005）。笔者对此却不敢苟同，因为政策性银行是代表国家利益而从事政策性的业务，提供准公共产品，依靠必要的财政资源天经地义、理所当然、无可厚非，也是防止政策性金融与商业性金融业务竞争的基本途径之一。问题是政策性银行用国家资源去从事什么性质的业务活动，所以应该受到质疑的是那些动用珍贵而稀缺的国家资源从事商业性业务或越位竞争的政策性银行。　　第二种政策路径，是在政府减少或取消支持（主要是财政援助）的环境条件之下，政策性银行不得不走的一条生存与发展之路，国内外政策性银行也已或正在普遍地实施这种举措，似乎有席卷全球之势。从与商业性金融相互协调的角度来看，这种势头令人担忧，因为这无疑将不同程度地与商业性金融机构产生业务摩擦和竞争。对此，最高金融决策与监管部门唯一能做的，也只是要求政策性银行所经营或兼营的商业性业务应该是与其政策性业务相关或适度延伸的有限的商业性业务，而且必须是非主动竞争性盈利，不能与商业性金融机构展开正面的市场竞争。因为无论如何隔离两类不同性质的业务制度，政府事实上也是政策性银行所从事的商业性业务的最后风险承担者，政策性银行即使没有政府的显性财力支持，也有政府的隐性信用支持或隐含担保，何况政府还是其所有者或主要控股者，所以政策性银行还应该固守其政策性金融的本质属性和宗旨，而不能唯利是图地主动竞争取胜。 　　关于分账户经营问题，在我国三大政策性银行成立之前，四大国有商业银行（当时称为国有专业银行）“一身二任”，也曾采取过这种分账户经营方式，既经营商业性业务，也兼营政策性业务，但由于体制问题效果不甚理想，国有商业银行往往挤占挪用政策性资金或怠慢政策性业务，商业性业务和政策性业务都程度不同地受到影响，最终导致中央决定组建政策性银行，分离分立两种不同性质的业务。因此，在国外能行得通的东西在国内未必能行得通，在中国的国情和现有体制框架之下，尤其是在目前金融法制生态环境不完善和政策性金融立法缺失、人治多于法治的情况下，国有的政策性银行采取分账户管理或建立母子公司的形式分别经营政策性业务和商业性业务，其结果如何，是否重蹈覆辙，很值得我们深思、反思和质疑。笔者以为，这不仅会进一步加大政策性金融同商业性金融业务摩擦和竞争的程度，而且还可能影响到政策性业务的开展和完成，其前景不容乐观，换汤不换药，很可能殊途同归。退而言之，即使是在现阶段新形势下，在政策性银行内部试行“分账管理”经营模式，也必须在出台相应的专门法律的基础上依法运作、规范和保障，并做好可行性研究。　　第三种政策路径，也可以说是对上述两种路径思路的折中和协调。政策性银行作为政府所有或控制的、并体现其政策意图的特殊金融机构，政府全方位的系统支持手段和机制始终不能缺失。针对财政融资日趋递减的现实，目前关键的是政府支持方式的重新抉择，即由直接支持向间接支持转变，主要表现为：政策性银行主要依靠国家信用支持面向市场发行债券筹措资金；由大量的财政融资向适时适量适度地提供财政资金或财务补偿、减免税赋转变。根据市场机制不断健全和深入发展的现状和趋势，政策性银行应该适度缩减业务总量或总体发展规模，调整业务发展结构，尽可能地扩大商业性金融机构的业务总量比重，在区域开发、机构设置、业务种类和方式等方面补充商业性金融的结构性缺失，以突出商业性金融在市场经济金融体制中的主体性和基础性的地位和作用。在现阶段，我国政策性银行的首要任务，应该是贯彻落实国家“十一五”规划纲要和中央金融工作会议精神，体现政府的政策意图，即加大对“三农”、中小企业和欠发达地区等弱势群体的金融支持的力度。当然，即使必须有所为的政策性业务，政策性银行所要为的也应该是通过较少的资金来吸引诱导商业性金融的主动参与，达到以小搏大的杠杆功效和互利合作的双赢。　　根据第三种政策路径和思路，笔者设想，我国政策性银行改革发展的方向，应该是政策性业务与非主动竞争性盈利的有机统一，即政策性、盈利性和非竞争性的“三位一体”，缺一不可。其中，“政策性”是目标，体现了政策性银行的宗旨和性质要求，以及对其业务范围的基本规范；“盈利性”是动机，体现了政策性银行作为一种金融企业的基本要求，也比较顺应其未来进一步发展的形势要求；“非竞争性”是手段，体现了政策性银行实现盈利的基本准则和方法，也是实现政策性金融与商业性金融协调与可持续发展的根本途径。对政策性银行自身改革发展的定位，实际上应该是指基于政策性金融特有功能基础上的机构性质定位和职能定位的有机统一，主要体现为对不同类型政策性银行的性质、业务职责及其作用范围的界定。其中，性质定位即“定性”表明了银行的政策性金融属性，职能定位是对不同类型政策性银行的业务职责及其作用范围所进行的具体划分和界定。机构定性是职能定位的前提，职能定位是机构性质的具体体现。前者具有一定的稳定性，后者具有动态调整性，即随着不同时期和阶段经济金融运行环境的变化和政府政策的调整，政策性银行的职能定位也需要作相应的局部调整和改变。　　在2007年初的全国金融工作会议上，国务院总理温家宝强调政策性银行要“全面推行商业化运作”，这是符合我国国情和不同政策性银行职能定位的要求，是对政策性银行固有的经营方式和手段的肯定或归位，但并非意味着政策性银行质的商业化或“转型”为商业银行。因为政策性银行作为一种银行、一种金融机构，通过市场化运作或商业化运作的经营方式取得盈利，从而维持政策性银行的生存与可持续发展，这是作为所有不同类型的银行及非银行金融机构的首要的、基本的和起码的要求。否则，既无异于无偿的财政融资，又可能会重蹈改革开放前的贷款有借不还的所谓“超政策性金融”的覆辙。所以，问题的关键在于是否以利润最大化或只片面追逐盈利为最终目的或经营目标，是否主动地参与市场竞争、主动地与商业银行抢客户。这也是政策性银行与商业银行有所区别的根本标志。　　总之，无论采取上述何种政策路径，政策性银行都不可避免地会与商业性金融机构出现一定程度和一定范围的业务交叉，因为市场是一个动态的过程，政策性金融和商业性金融的活动领域也是一个相对的不断变动与调整的过程，资源配置主体与目标的错位，以及市场选择或不予选择或滞后选择的领域或项目，也不是绝对的而是相对的，相关法律或法规也是与时俱进地不断调整的。所以，政策性金融立法部门和政府监督协调机构，应该结合每一时期或每个阶段政府所确定的产业和地区发展政策及其具体政策性项目，随时调整更新和明确界定政策性银行的业务领域、业务结构及其融资规模。关键的是，政策性银行应建立健全业务进入退出机制和规则，特别是及时或适时的退出机制，不能进而不退或者利尽则退。　　通过以上的国际比较研究，我们也应该全面而清醒地看到，尽管有些国家的政策性银行的市场化竞争性发展趋势日益明显，但在大多数国家，也同时存在着恪守法则、严禁与商业性金融机构竞争的政策性金融机构。事实上，在国外政策性金融总量与结构的重组和调整浪潮中，世界各国的政策性银行是在呈现出一种总体性多元化发展的一般态势。所以，在国内，我们不能以偏概全，更不能以此作为政策性银行不断扩大经营商业性业务，并主动与商业性金融机构抢市场、抢客户的理由。关键的是，中国的政策性银行应该结合自己的国情，在和谐的金融生态环境中，走出一条扎实的有中国特色的政策性金融可持续发展之路，切勿从本位主义出发，一味地模仿国外那些并非全面和仍处于发展之中不成熟的经验。在中国国家开发银行国际顾问委员会第四次会议上，德国复兴信贷银行董事长Hans Reich（2002）的一番话非常耐人寻味，他认为，一个健康的开发性政策性银行，应是商业银行的伙伴而不是竞争对手；开发性政策性银行不能只分析其市场份额和市场地位，而应针对市场机制的盲区不断发掘新的市场机会。正因为如此，德国复兴信贷银行被世人誉为“健康的政策性银行”。（中国国家开发银行，1996）参考文献：［1］温家宝.增强紧迫感责任感 努力把金融改革发展推向新阶段[N].金融时报，2007-01-22.［2］白钦先，王伟.政策性金融可持续发展必须实现的“六大协调均衡”[J].金融研究，2004，（7）.［3］白钦先，王伟.各国开发性政策性金融体制比较[M].北京：中国金融出版社，2005.［4］曾康霖.按科学发展观发展金融事业需要多元化的金融制度安排[N].金融时报，2004-10-19.［5］李扬.中国金融发展报告（2005）[M].北京：社会科学文献出版社，2005.［6］国家开发银行办公厅.国外政策性银行资料汇编[R].1996［7］韩国产业银行.韩国产业银行的作用和发展方向[R].2004；1［8］中国进出口银行业务发展研究部.官方出口信用机构运行模式的国际比较[R].2005.［9］张涛.政策性银行要向综合性开发金融机构转型[N].金融时报，2005-08-08.［10］Hans Reich.The role of a development bank in a social market economy[R].China Development Bank International Advisory Council Meeting，2002.