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对当前金融监管体系的几点思考

2017-09-27 06:59 中央银行监管正逐步走向成熟，1997年的亚洲金融危机未能扩散到，除了我国相对封闭的体系外，更重要的是得益于中央银行强有力的金融监管。1998年中央银行管理体制又进行了重大改革，基本上实现了金融监管的经济区域化，监管方式和也逐渐向国际惯例靠拢。然而，从现行金融监管体系的运行看，仍存在一定的体制性障碍，值得重视和。 　　一、现行金融监管体系存在的体制障碍　　现行中央银行金融监管体系不仅内部体制有待进一步理顺，而且与证监会、保监会的协调沟通也存在一定。具体为：　　1.金融监管成本偏高，效率较低。一是费用支出增加。大区分行设立后，因监管地域大，监管对象多，使辖区内金融监管工作的各项费用大幅增加。突出表现为文件传输、电讯、和会议等费用支出。二是监管的有效性和及时性受到一定。，由于大区行尚未建立辖内监管信息系统，因此，在搜集、整理有关监管信息和数据时，只能依靠传统的邮寄等方式。因在途时间长，信息收集有一定的滞后性，而且对各地上报资料和情况的真实性、准确性的核查也有一定困难。同时，受交通、通讯工具及经费限制，现场检查有所削弱。对分行所在地以外省区的突发金融事件，因距离太远，也不能及时到场进行处理。　　2.金融监管职责不清，划分不明。首先，从人行体系内部看，金融监管职责不清主要体现为：一是分行与省会城市中心支行（营管部）之间权责划分不明。根据有关规定，对国有商业银行省级分行的监管，各大区行为第一责任人，但在实际工作中，区行只对所在省会城市的各商业银行省级分行实施监管，而对辖内其他商业银行省级分行监管，因条件限制一般都依赖各省会城市中心支行进行日常监管。省会城市中心支行在进行日常监管时又因无相应权力和级别，无法很好履行职责；二是省会中支与监管办之间职责不明。在不设分行的省会城市，同时存在着省会中支和金融监管办两个人民银行机构，从二者的职责分工看，由于监管办的现场检查与省会中支按属地原则开展的现场检查关系不明，因此不可避免存在多头监管和重复劳动，因检查标准不一，往往造成对监管对象的结论认定困难。在发生重大金融事件时，也易因职责不落实而产生相互推诿，风险处置不及时等问题。其次．从整个金融体系监管看，随着商业银行中间业务拓展，银行、证券、保险三家监管机构间的协调沟通问题接踵而来。然而目前保险、证券两个监管机构均是按行政区划设置，并且在地、市和县一级也无相应机构，中央银行与他们间的协调沟通只能在省级以上机构间实现。　　3.金融监管标准不一，无法统一协调。现行体制下，分支行按金融监管对象设置相应的监管职能处室，对不同监管对象，由各监管处室分别制定监管标准，这不仅使金融监管标准难以统一协调和规范，影响各金融机构的公平竞争，还使中央银行内部监管部门林立，各自为政，无法进行有效的经常性的协调沟通。尤其是在组织统一的金融监管行为（如真实性大检查）、对金融监管总体状况进行综合及对监管中发现的重大问题进行协调时，此问题显得更加突出。　　4.现行多头监管体系不能适应加入WTO后的新形势需要。加入WTO后，大批的外资银行、保险公司、证券公司将会以合资或独资的方式介入我国金融领域，与我国现有金融机构争夺市场份额，这些公司大多是“金融百货公司”，其业务领域涉及银行、保险、证券及信托投资等多个方面。其金融产品可以说是无所不包。对这些全能型外资金融机构如何有效监管，将是摆在现行多头监管体系面前的一个迫切需要研究的问题。　　5.金融监管有效性受诸多外部因素制约。一是与地方政府协调沟通不够。目前，在未设立分行的省会城市，由于分行鞭长莫及，省会中支级别不够，由谁代表金融部门与地方政府联系，履行全省金融工作协调职能的问题尚待解决。二是商业银行体制改革不到位。由于改革的滞后，国有商业银行普遍还未建立起产权明晰、政企分开、权责分明、管理的制度。三是防范金融风险的有关配套体系尚待建立。比如国际通行的与监管配套的存款保险制度尚未建立，信用评估中介机构的行为也有待进一步规范，行业自律的金融同业公会作用还有待充分发挥等，在缺乏这些社会配套体系的情况下，中央银行监管的有效性无疑受到一定影响。　　可见，当前不仅要进一步完善人行体制，明确各级人行职责划分，还要加强银、证、保三家监管机构的协作和配合，改善金融监管的外部条件，才能适应形势需要，确保金融体系的安全稳健运行。　　二、如何看待混业经营和混业监管　　1.混业经营和混业监管是国际金融的趋势，　　分业经营制度以美国为代表。在20世纪30年代，因许多经济学家将资本主义世界爆发的那场经济金融大危机归咎于混业经营制度，美国1933年通过了著名的《格拉斯一斯蒂格法》，确立了分业经营的原则。此后，英国、日本也纷纷效仿，实行了分业经营制度。进入90年代以来，全球经济趋于一体化，电子化技术飞速发展，现代金融产品极大丰富，金融管理日臻完善，英国、日本等相继废止了分业经营制度，美国也于1999年通过了《金融现代化法案》，正式迈入混业经营。　　与经营制度的调整相适应，金融监管制度也经历了从统——分散——集中的历程。20世纪初，金融监管的主体是各国中央银行，随着战后中央银行制定实施货币政策的宏观调控职能加强，以及新兴金融市场的不断涌现，中央银行开始专司对银行类金融机构的监管，而对证券、期货市场、保险业等则由政府专门机构监管。近年来，随着综合化经营的超级金融机构出现，又专门建立了针对这类机构的监管部门，金融监管主体又趋于集中，但已经不再是集中于中央银行。如1997年英国成立了“金融服务管理局”，全面对金融领域实行监管。美国联邦储备系统最近也进行了机构调整，成立了几个小组，集中负责对特大型银行的监管工作。可见，混业监管已成为金融监管的发展趋势。　　2．混业、分业经营利弊分析。　　混业经营的内在合理性和优越性已为实践所证明，表现为：通过多样化、综合化的业务经营，优化资产结构，最大限度分散风险；可以实现客户资源共享，降低信息搜集成本和金融交易成本，增强盈利能力；通过全面服务，沟通货币市场和资本市场的联系，创造利润调节优势。混业经营的主要弱点在于：在商业银行自身内控不健全和金融监管力量跟不上时，易于增大金融风险，影响金融体系稳定。　　分业经营体制的初衷在于便于金融机构内部管理和金融监管当局的外部监管，降低系统性金融风险。然而从其实际运行看，因其人为割裂了货币市场和资本市场联系，降低了商业银行的利润空间，限制了证券公司的规模发展，实际上反而加大了系统性风险。　　3．我国分业经营体制已难以为继。　　我国在1993年前实行的也是金融混业经营。到1992年下半年时，社会上出现了房地产热和证券投资热，银行资金以种种方式参与证券、信托、租赁业务经营，证券公司也从事融资、房地产等业务，扰乱了正常金融秩序。1993年下半年，中央政府审时度势，在有关文件中对金融分业经营作出了明确规定。1995年颁布的《商业银行法》正式确立了分业经营原则。　　随着我国经济形势的重大变化，中央政府开始对分业政策进行适当调整．银、证、保开始相互渗透。1999年8月，中国人民银行颁布了《证券公司进入银行间同业拆借币场管理规定》和《基金管理公司进入银行间同业市场管理规定》；同年10月，中国证监会和中国保监会又一致同意保险基金进入股票市场。2000年2月，中国人民银行与中国证监会联合发布了《证券公司股票质押贷款管理办法》。2001年5月，中国证监会顾问梁定邦表示，开放式基金发售将由商业银行和券商代理。随着渗透趋势加强，一些创新金融产品也随着电子技术的发展应运而生，银证业务已从技术上难以划分，不仅商业银行在具体执行时难以把握，中央银行的金融监管也会无所适从。同时，伴随金融业竞争的加剧，金融业的并购将不再是简单的同业合并，而是银行、保险、证券、信托等跨行业的强强联合，优势互补的并购，这又给金融分业经营和监管带来了新的难题，分业经营已难以为继。 　4.分业经营体制不能适应加入WTO后激烈市场竞争需要。　　从客观实际出发，我国现有金融机构在经营管理水平、软硬件设施建设、金融服务范围和水平、人员素质等诸多方面，均与外资金融机构存在很大差异。根据规定，在加入WTO的2年后，将允许外资银行办理中国国内企业的人民币业务，5年后，可办理中国居民的人民币业务。可以预见，有“金融百货公司”之称的外资银行，将与现有金融机构在优质人才和客户等方面展开激烈竞争，并在中间结算、批发和零售业务方面占据大量市场份额。现有中资金融机构本身就先天不足，在竞争中已居于劣势，如再不为其松绑，允许其混业经营，无疑是作茧自缚，只会使其在激烈的市场竞争中陷入更加不利的地位。　　综上所述，混业经营是适应国际金融发展趋势的需要，是提高我国金融业竞争力的迫切要求，也是加入WTO后的现实选择。应当承认，我国分业体制实行8年多来，在控制风险，恢复正常的金融秩序方面发挥了积极作用，但同时应该看到，混业经营的趋势是不以人的主观意志为转移的，只有适应变化了的情况，逐步放弃分业而选择混业经营体制才是明智的决定。　　三、关于监管体制改革的初步设想　　混业经营是金融经营体制的必然趋势，但从分业体制到混业体制却不是一蹴而就的。当前，由于我国商业银行产权制度改革和内控制度建设、金融市场发育程度、中央银行金融监管水平等方面的条件与实行完全混业有一定距离，因此，只能实行有限度的混业。可以借鉴美国经验，通过组建有内在“防火墙”的金融控股公司，由其控股经营不同业务的子公司的方式来实现适度混业。　　与混业经营的趋势相适应，金融监管体系也应加快改革进程，并最终实现金融混业监管体制。金融改革是一个复杂、长期的过程，必须遵循循序渐进、稳步推进、分步骤进行的原则。针对金融监管体系存在的体制障碍，具体改革步骤为：　　1.深化人民银行内部体制改革，明确权责。主要思路是彻底分离人民银行执行货币政策和金融监管的职能，设立独立的国家银行监管局，其地位与证监会、保监会相同。职能分离后，中央银行将从具体的监管事务中脱身出来，集中精力金融全局性，制定和实施货币政策，而专门的银行监管机构，不仅可有效改变金融风险处置过分依赖再贷款，造成过多无效基础货币投放，货币政策机制传导的状况，而且有利于与证券、保险监管机构形成三足鼎立，为将来混业经营下监管机构的合并打下基础。　　2．建立银、证、保三家机构的定期协调制度，对话制度，定期、不定期地就监管中的一些重大问题进行协调，研究对策。必要时，可由银、证、保三方抽调人员组成专门工作小组对混业经营机构实施现场检查。　　3．确立分业监管体制下银管局的主导监管地位。随着金融控股公司的普遍设立，有必要确立银管局的主导监管地位，使其成为金融控股公司的主要监管责任人，并负责与其他监管部门间的组织、协调。对金融控股公司各不同的业务领域，由银管局按业务的具体功能，确定相应的监管部门，明确职责，避免监管真空和重复监管。　　4.将银管局、保监会、证监会合并，进行混业监管。随着商业银行改革的完善，监管能力的进一步提高，市场机制的进一步健全，混业经营程度和深度的提高，在适当时候，可将银管局、保监会、证监会合并，成立国家金融管理局，对整个金融体系进行混业监管。　　金融监管的有效性除了监管体系本身的建设外，还取决于诸多外部因素。防范化解金融风险，单靠金融监管部门的力量是不够的，当务之急，还应解决好以下问题：　　一是政府行为进一步规范。一方面要加强沟通协调，争取政府对金融监管的支持，另一方面也要加强金融宣传，逐步规范政府行为，避免行政干预。当前要加大对省会城市中心支行授权，使其能行使全省金融工作协调职能，并与地方政府保持必要的沟通和联系。　　二是深化商业银行体制改革。商业银行的产权明晰、内控制度健全，是金融监管有效与否的基础，也是进行混业经营的前提条件。必须按照制度的建立标准，稳步推行商业银行体制改革，在有条件的情况下，逐步推进国有商业银行上市工作。　　三是建立存款保险制度。在目前我国金融监管体系还不完善，监管手段、方式和资金等还很落后和缺乏的情况下，存款保险制度的建立可有力保护存款人的利益，改变动辄动用央行存款准备金保支付的情况。因此，应根据我国实情，在存款保险的机构模式、职能定位、费率确定、资金来源、赔偿标准、对投保银行的监督检查、对破产银行的处置方式等方面认真研究，建立起适合我国国情的存款保险体系。　　四是发挥金融同业公会的作用。金融同业公会是市场对金融机构的基本要求，可弥补现有法定监管的不足，并规范银行间的不合理竞争。当前，要尽快建立系统的行业标准，制定有关业务规则，并逐步处理一些非行政性的金融管理工作，树立同业协会的威信和影响力，真正实现行业自律管理。　　五是建立信用评级和信息披露制度。信用评级是现代监管机制中的有用工具，监管部门可据此提高金融机构的信息标准和增强透明度，评估商业银行的风险水平，限制被监管机构的投资范围等，有力提高监管效率。因此，我们要借鉴国际信用评级机构的先进经验，不断发展和完善国内评级制度，积极发挥监督作用。