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WTO体系下的我国金融监管

2017-09-29 06:59 摘要：监管作为对金融业风险的外部监督与管理，随着金融全球化、化及金融自由化改革和对外开放的步伐加快以及金融风险的暴露日益受到重视。在WTO体系下，我国金融监管面临着三大挑战，并带来一些具体，需要采取相应对策以完善我国的金融监管。　　在WTO体系下，特别是《服务贸易总协定》和《全球金融服务贸易协定》在 1999年生效以来，金融全球化、金融交易网络化、金融创新不断向前推进，金融自由化浪潮席卷世界各国。然而金融全球化和自由化是一把“双刃剑”，给金融业带来效率的同时，也使金融业的风险加剧。近年来，金融危机在全球不同地区此起彼伏。我国近年来金融业开放和改革的步伐加快，金融风险日益显现。金融监管作为对金融业风险的外部监督与管理，日益受到重视，如2003年4月2日，我国决定成立银行监督管理委员会，专事商业银行、信托投资公司和资产管理公司的监管。然而，目前我国金融监管的与在金融全球化、网络化、自由化浪潮下，面临巨大的挑战，亟待创造性的革新。本文将针对我国在WTO体系下金融监管面临的三大挑战和带来的具体问题，提出完善我国金融监管的具体对策建议。　　一、WTO体系下我国金融监管面临的三大挑战　　在WTO体系下，《服务贸易总协定》及其附录和《全球金融服务协议》成为我国金融业对外开放的准则，巴塞尔委员会《对银行国外分支机构的监督原则》、 1988年《巴塞尔协议》和1999年《新资本充足率协议》(2005年正式实施)成为我国银行进行国际化经营的监管标准。　　(一)金融全球化带来的挑战。按WT0金融服务贸易自由化的要求，金融业对外开放必须坚持市场准入原则、国民待遇原则、最惠国待遇原则、透明度原则、家逐步自由化和更多参与原则。　　我国在WTO体系下对外开放的进程中，还存在与WTO的原则或国际惯例不相适应的地方。主要表现在金融监管法规和内容对不同所有制、内资与外资银行的规定相异，缺乏统一的标准，有待于系统化。如现行的《商业银行法》(1995年)的监管范围只针对中资商业银行，而没有涉及外资商业银行的监管，缺乏中资商业银行在海外经营的监管标准。对外资金融机构的监管则另立《外资金融机构管理条例》。我国对外资金融机构同时存在“超国民待遇”和“低国民待遇”现象，前者表现在税收负担、经营范围、政策负担、银行收费、外汇管理、金融监管方面，外资金融机构享受有中资金融机构无法享受的宽松待遇，后者主要表现在对营业性外资金融机构在市场准入条件的差别、业务范围的限制、经营壁垒方面的“低国民待遇”。金融法规不仅出现明显的滞后现象，而且内外资金融机构、不同所有制金融机构分而治之，不适应WTO的国民待遇原则。　　同时，我国对中资银行进行国际化经营的监管法规缺乏系统化，监管方法落后。根据金融业监管的国际惯例，母国承担银行的海外分支机构主要监管责任，如偿付能力、整体流动性、资本充足率，与市场所在国监管机构有明确的分工和协作关系。这对境外金融分支机构的监管形成挑战。　　然而金融全球化和国际化是一把“双刃剑”，给金融业带来效率的同时，也使金融业的风险加剧。如1997-1998年亚洲金融危机、1999-2001年拉丁美洲国家危机不断等。这表明在金融全球化和国际化的进程中，金融风险的国际传递速度和传染性加强，使我国某些监管内容陈旧，监管方式落后，金融监督的传统方法受到挑战，目前我国金融业期待针对金融全球化和国际化的金融监管创新。　　(二)金融创新和网络化带来的挑战。在银行领导的金融创新和金融交易网络化浪潮中，我国金融市场相继推出很多金融新产品和衍生金融工具。金融机构业务出现很多交叉，呈现出模糊的混业经营现象，比如网上银行业务、证券抵押贷款(2000年以来)、银行承兑汇票的创新、允许证券公司进入银行同业拆借市场从事同业拆借和债券回购业务(1999年)，银行、券商从事保险代理业务等，不断增加保险资金进入股票市场的比例(1999年10月以来)，商业银行经营政府债券代理业务等。在目前分业监管的模式下，现行金融监管体系容易出现金融创新业务的“监管真空”。　　(三)金融改革带来的挑战。为适应金融全球化和国际化的要求，金融改革的步伐加快。对金融业最大的莫过于金融市场价格的自由化进程。我国逐渐放松了利率管制，人民币存贷款利率继续实现管制定价的前提下，扩大了一定的浮动幅度，金融机构从没有利率定价权，到在浮动幅度内有一定的利率调节权；金融市场的利率市场化迈出了重要的一步。如1996年，我国放开了银行同业拆借利率；2000年，国内外汇市场利率实现了自由化。金融市场其他证券如股票、债券的价格完全由市场供求来决定；1994年以来人民币汇率实现了有管理的浮动汇率制。　　此外，我国决定在2006年前(即入世后的5年内)对国有银行实行股份制改革，制订《金融机构破产法》等逐步引入金融机构的退出机制；改变我国民营金融机构和中小金融机构的“低国民待遇”问题。　　可以预见，银行的股份制改革与利率市场化对金融机构的经营和业务风险将产生前所未有的影响。金融系统的风险因素不断增多，金融机构经营的利率风险和汇率风险加大，面对汇率和利率完全市场化的新型金融市场，对金融监管提出了更高的要求，对以合规性监管为主的金融风险的监控方法提出了挑战。　　二、目前金融监管存在的问题　　在WTO体系下，与发达国家相比，我国金融业和金融市场的发展还较落后，金融监管“滞后”现象突出，监管中尚存在许多问题。　　(一)各金融监管部门自成系统，缺乏配合。我国目前分业监管体制目的是实现监管的专业化分工，提高监管效率。2000年9月初，中国人民银行、证监会、保监会虽建立了监管联席会议制度。然而，随着金融创新的发展，银行、证券、保险相互代理业务的发展，金融机构业务日益走向综合化。这种分业监管体制容易造成某些领域的监管真空，也容易由于监管责任不明确而造成重复监管，提高了监管的成本。　　(二)监管对象上，重视对金融机构的监管，轻视了金融业务本身的风险监管。现行的垂直监管体系和各项法规重在金融机构本身的监管，而现在金融创新的浪潮，使金融机构之间在许多业务上存在交叉经营。这种针对金融机构的监管，容易出现某些金融业务监管的真空。　　(三)监管内容不完备，监管法规存在许多漏洞。在监管内容方面，重视金融机构经营范围的合规性监管，对金融业的风险监管不足。如对金融机构业务总体风险和单一风险的监管力度不够，监管指标中各种指标相分割，缺乏金融机构总体风险的量化指标。同时，还继续保留存款和贷款利率管制，使金融机构缺乏市场经济中最重要的价格机制即信贷产品的定价权，也不利于资金的优化配置。　　我国金融监管的框架虽已建立，但与金融监管的现实要求还有相当距离。表现在：　　第一，我国的金融法规普遍存在条文过于简单、粗线条，使金融监管的随意性有余而严密性不足。比如，《商业银行法》等金融法规对资本充足性、流动性的规定中对资本的定义、流动性资产与负债的定义缺乏规定和解释，《公司法》、《证券法》对股票发行和上市条件的要求过于简单，如在有关盈利性的规定中，《证券法》和沪深两个交易所只有“三年连续盈利”的要求，却没有任何具体的金额指标，没有股票交易活跃程度的标准。这与国外股票市场的规范要求相差甚远。这使上市企业质量低下，股票市场投机性强，整体上缺乏投资的价值。这些问题增加了执行法规的难度，使监管难以到位。　　第二，金融法律、法规缺乏的量化指标，可操作性不强。　　第三，许多金融法律、法规与国际惯例还有很多不相适应的地方。如资本充足性，我国现行资本总额与资本充足率的方法与国际上不同，出现我国银行的资本充足率普遍被低估的问题：一是资本总额(即分子)被低估。我国银行的资本总额中缺少长期债券等次级资本；二是资产总额(即分母)被高估。因为目前我国计算资产总额方法是“直接加总法”，大于经过风险加权后的资产总额，如中间业务的风险系数大多为0．2—0．5。我国四大国有银行中间业务的收入平均占15%左右。按《巴塞尔协议》的要求，要用资本总额除以风险加权资产总额计算“巴塞尔资本充足率”(BIS Ratio)，需用业务的风险作为权数对银行各资产进行加权汇总。而目前我国缺少与国际上一致的针对金融机构各种业务风险的可操作性的量化指标，使得我国各银行仍沿用没有经过风险加权的资本充足率指标。在英国《银行家》每年公布的 1000家银行资料中，我国银行普遍缺少“巴塞尔资本充足率”项目的数据。而银行中间业务的风险系数大大小于1，我国现用的资本充足率(即资本总额／资产总额)的比率小于经过风险加权的“巴塞尔资本充足率”，这就低估了我国银行的资本充足率。　　(四)监管手段相对落后。由于我国金融机构长期以来与政府联系密切，商业化程度低，加之国有银行的资产业务量占全国银行业资产的比重为70%左右，使得金融监管当局对金融机构的监管偏重于行政手段，对法律手段和经济手段的使用还处于起步阶段，特别是在指标量化管理、风险量化监测等方面较落后。在现场与非现场监管方面，缺乏利用计算机技术和经济计量模型等方法预测单一金融机构的总体风险和金融业的系统性风险。这使得金融监管人为因素多，主观性强，往往是金融违法事件发展到严重程度时才被发现，难以起到“防患于未然”的预警和预防性监管的作用。　三、完善我国监管的若干建议　　我认为，我国亟待在监管理念、、与手段、制度方面进行“监管创新”。　　(一)监管理念的革新。为适应金融全球化和金融改革的要求，金融机构的风险应以内部控制为主，外部监管以预防性风险监管、风险指标体系与评级体系为主体框架，标本兼治，内外结合地监控金融业风险。其中，监管内容与方法应对金融机构的内部风险控制有激励和制约作用。　　(二)为适应金融业的要求和 WTO原则对监管内容进行革新。我认为，应实现两个结合：实现金融风险监管和合规性监管相结合；对金融机构的监管和对金融业务的监管相结合的方式，完善金融监管内容　　1．建立一整套规范、的金融风险监管和防范体系，完善风险控制指标体系。　　在完善资本充足率指标方面，应按照《巴塞尔协议》的要求，结合我国金融体制及制度的实际特点，在银行法中对各类金融机构的资本定义及其构成做出明确规定；结合我国金融业务的特点和国际惯例，按风险程度划分金融资产种类，并确定各类金融资产的风险权数；为充实我国银行资本，国有银行除股份制改革引入民间资本外，参照国际经验，可考虑发行优先股、债券与股本互换工具、长期债券(5年以上)等附属资本工具，以改变我国金融机构资本结构较单一和资本充足性被低估的局面。同时，监管部门要对银行的资本充足性指标实行动态监控。　　在清偿能力监管方面，应对流动性资产和流动性负债做出明确而具体的规定，对不同类型金融机构制定合适的流动性比例。　　2．利率监管，应逐步实施利率市场化改革。使利率能反映资金的稀缺程度，规范货币市场与资本市场的运行，促进资源的合理配置。　　3．证券市场的监管，各项证券法规还有待完善。证券的发行上市应从的核准制过渡到国际通行的注册制，加强证券从发行到交易全过程的监管。针对目前的现状，对证券市场的监管重点应放在完善信息披露制度、会计审核制度、防范内幕交易等方面。同时加强违法行为的执法严肃性，使证券市场向公开、公平、公正的方向发展，以促进我国资本市场的发展和完善。　　(三)实行量化风险管理以提高监管的有效性。当前，对银行业的新增资产实行量化风险管理是重点。2002年1月1日起，我国全面推行贷款风险五级分类管理，即按国际上通行的方法将商业银行贷款质量分为：正常、关注、次级、可疑和损失五类。其中，后三类为不良贷款。这对于提高银行资产质量，降低金融风险具有重要作用。但量化风险管理还需要：　　1．建立和规范金融业经营报告制度。各监管机构应实现机联网，共享信息。　　2．设立银行业内部风险计量模型，动态地、连续性地预测和监管银行经营风险，以便及时发现，防范和化解金融风险。如利用VaR(在险价值法)、风险矩阵法(Riskmetric)等监测金融机构资产的市场风险，计算出可能的最大损失，以此计提损失准备金。　　3．建立银行信用评级制度。可借鉴美国“CAMEL”评级体系和“金融机构监控体系(即FIMS)”，从资本充足率、资产质量、经营管理能力、盈利水平和资产流动性等方面对银行进行定期考核评级并予以公布。这不仅有利于激励银行改善经营管理和风险控制方法，还便于中央银行全面掌握银行业的经营和风险状况，对不同级别的银行实施差别监管，提高监管的针对性和监管效力。　　(四)积极参与国际金融监管的交流与合作。直到2006年12月过渡期结束，外资金融机构将享受与内资金融机构一样的国民待遇，外资金融机构将大量涌入。同时我国金融机构也会加快走出国门的步伐。金融业的国际化和全球化，使金融风险的国际传递性加强。因此，我国应积极参加金融监管的国际性组织，广泛开展与相关国家的监管机构的双边及多边合作。我国可从国际交流与合作中国际上有效的监管经验与具体方法。我认为，目前工作重点应放在：建立有效的国际金融业信息；建立和完善境内外资金融机构和我国境外分支机构的档案制度和监管方法；建立与国际接轨的财务会计制度。　　(五)建立适合我国国情的存款保险制度，构筑“金融防火墙”。存款保险制度可以减少个别金融机构倒闭对整个金融市场的冲击，稳定存款人的信心。世界上主要有四种类型的存款保险制度：公营的国家存款保险制度、私营的存款保险制度和公私合营的存款保险制度和上述混合的存款保险制度。从各国实践来看，存款保险制度对保护存款人的利益，减少存款挤兑和银行倒闭风潮，维护金融秩序的稳定起到了积极作用。