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完善西部社会保障体系存在的问题与对策

2017-10-25 01:14 提要：建立健全保障体系是深化改革、稳定社会、治国安邦的根本大计。西部现行社会保障体系尚不健全，还没有覆盖农民，与全面建设小康社会的需求不相适应。完善西部社会保障体系，需要建立城乡居民最低生活保障线，把完善社保体系与培育资本市场联系起来设计，构建社会统筹与个人账户的新型关系，塑造合理的利益机制，降低道德风险，以手段保证社保基金的保值增值，坚持整体设计，、城市全面推进社保体系建设，为西部推进城市化进程奠定基础。　　一、完善西部社会保障体系亟待解决的主要。　　社会保障制度是国家的基本制度之一，是国家通过立法建立起来的，是国家为了保持发展和社会稳定，对公民在年老、疾病、伤残、失业、遭遇灾害、面临生活困难的情况下，由政府和社会给予物质帮助，以保障公民基本生活需要的制度，是国家调整在社会保障中发生的各种权利义务关系的基本手段，目的在于维持公民基本的生活水平，从而使劳动力的再生产得以可持续。　　西部平稳推进改革与发展的前提是要有一个完善的、规范的社会保障体系，并要为这个体系建立一个面向全局性的、社会性的保障基金。只有这样才能够保证真正做到增强活力和市场竞争力，促进社会融合和社会稳定。迄今为止，西部已基本建立了“三条保障线”制度，保证了绝大多数国有企业下岗职工和离退休职工的基本生活，加强了失业保险和城镇居民最低生活保障工作，有力地维护了社会稳定。但是还必须看到，完善西部社会保障体系，实践中仍然存在着许多亟待解决的现实问题。　　（一）现行社会保障制度尚不健全，运行与管理尚不规范，产生许多亟待解决的问题。　　社会保障资金来源渠道非常单一，资金缺口较大。西部省市区基本上是“吃饭财政”，支付庞大、沉重的社会保障，已是力不从心。如，2002年，青海省地方一般预算收入21亿元，但2000年，该省财政一般预算支出中，抚恤和社会福利救济费、行政事业单位离退休经费、社会福利补助就已高达21亿元，此三项已超过当年全省地方财政收入。［5］四川省180个县（市区）中，就有国家扶贫开发重点县36个，财政赤字县87个。2002年，全省低保资金年资金缺口高达11.3亿元，［6］自己根本无法解决。一些省市区养老保险基金入不敷出，不仅对部分离退休人员没有能力按时足额发放养老金，而且还存在一些欠账，面临着巨大的道德风险。如2002年，新疆全年征缴总收入32.04亿元，全年养老金总支出34.91亿元，当年收支差为2.87亿元，减去当年收回的补缴金额1.41亿元，实差为1.46亿元。［7］　　企业不按规定以全部职工缴费工资基数之和为企业缴费工资基数。许多企业一方面少报、瞒报、漏报缴费工资基数，尽量少缴养老保险费。虽然社会保障部门不断加大清欠力度，但往往是边清边欠，前清后欠，难以杜绝。如1998年，青海和新疆生产建设兵团养老保险基金收缴率仅为51%，比全国平均水平82.69%［8］低31.69个百分点。而截止到2001年底，新疆历年欠缴25513万元，2002年收回补缴欠费14056万元，年度清欠目标任务也仅完成60%，年内完成到55.1%.2002年底新疆累计欠缴养老保险费17231万元，低于2001年累计欠费，但历年欠费中有几年前就破产的一些企业所欠近的4000万元已很难收回。［9］　　企业对社保缺乏积极性，工作上不能积极配合。按照规定，基本养老保险制度应当覆盖城镇所有企业及其职工。然而，新制度实行以来，尽管社保部门为扩大覆盖面做了许多工作，但多数非公有制企业仍不愿意参加。国有企业下岗职工基本生活费“三三制”的筹资办法难以完全落实，有些下岗职工没有足额领到基本生活费，还有一些下岗职工由于企业停产基本生活得不到保障，社会群体上访和妨碍公共秩序等事件时有发生。据调查，80%以上的中小型民营企业不按规定给就业者缴纳养老、医疗和失业保险，致使大部分大中专毕业生和下岗职工、失业人员不愿到中小型民营企业工作。且就业转失业的动态性增强，使得已就业人员波动很大，难以安心就业，劳资、社保关系极不稳定。［10］　　基本养老保险个人帐户建帐率比较低。如，2002年，此项工作搞得比较好的新疆，基本养老保险个人帐户建账1098771人，在职职工个人帐户建账率也仅为85.2%.［11］因此，必须大力加强和完善现有社会保障体系，为改革和发展创造社会稳定的条件。　　（二）社会保障体系建设水平还比较低，与全面建设小康社会的发展需求不相适应。西部社会保障工作已经面临着严峻的挑战，急需进行改革。根据当前两种经济体制转换过程的实际，社会保障制度改革需要一个渐进过程。应当坚持低水平、广覆盖、多层次的基本方针，逐步由“全部包揽”向“国家、单位、个人”三方负担转变；由“企业自保”向“社会互济”转变；由“福利包揽”向“基本保障”转变；由“现收现付”向“部分积累”转变；由“政策调整”向“法律规范”转变。但目前西部大部分省（市区）都还做不到这一点。主要是：　　社会保障覆盖面还不广。如，2002年，青海省参加失业保险、基本养老保险、基本医疗保险的职工分别为32.2万人、39.2万人、51.11万人，只分别占青海当年末职工总数的11.05%、13.45%、17.55%.［12］同年，新疆参加失业保险、基本养老保险、基本医疗保险的职工分别为131.29万人、115.5万人、148.1万人，只分别占当年末职工总数的54.19%、47.68%、61.13%.［13］新疆生产建设兵团参加失业保险、基本养老保险、基本医疗保险的职工分别为53.88万人、66.95万人、87.57万人，只分别占当年末职工总数的56.41%、70.10%、91.69%.［14］　　西部各省市区企业退休人员社会化管理执行的情况都比较差。到2002年，新疆开展企业退休人员社会化管理的只有乌鲁木齐和哈密两个城市，其中，乌鲁木齐市企业退休人员社会化管理56199人，只占企业退休总人数的49.8%.［15］国有企业执行得还相对好一些，其他所有制企业，特别是民营和“三资”企业执行得都比较差。　　多层次的社会保障体系尚未建立起来，国家强制性基本保障仍然在唱“独角戏”。亟需加快多层次社会保障体系建设，积极发展补充医疗保险、个人储蓄保性险、私人养老、医疗保险、职工互助合作等保障，进一步提高西部的社会保障水平。　　（三）社会保障体系还没有全面覆盖农民。西部农村最低生活保障覆盖面还比较小，许多地方根本就没有。据统计，到2000年底，全国有14个省（区市）已全部建立和实施了农村最低生活保障制度，其中，西部仅有广西、陕西、宁夏等3个省区。［16］目前，西部的主要社会保障措施仅局限于城市职工，而广大的农村还没有普及正式的养老保险、医疗保险，更没有失业保险。农村人口的养老主要是依靠家庭和子女，整个养老、医疗、伤残、生育等方面的风险都由家庭来承担。农村社会保障仅体现在社会救济和救助上。有人认为社会保障应先解决城市，然后在经济相当发达时再考虑农村。我认为这不符合“三个代表”重要思想的精神，不符合“十六大”报告和十六届三中全会《决定》的要求。西部全面建设小康社会，农村、农民是一个非常重要和庞大的社保对象，是社保体系应覆盖的关键群体。不解决这个问题，西部的大开发和小康社会建设都要受到制约。随着经济结构的调整，经济高速发展，人口必然大规模向城市迁移，西部城市化进程只会不断加快。而在这个过程中，亟需“为农民转化为市民建立低限度的社会保障体系，铺平农民进城的道路。”［17］土地是千百年来农民最重要的生产资料，是农民赖以生存的物质基础。在没有其它任何社会保障可以替代土地的前提下，农村劳动力根本不可能没有后顾之忧地走进城市生活。因此，当务之急是要为西部的农民建立一种可替代土地的社会保障。如果现在不考虑农村社会保障的问题，随着城市化的进程加快，新进入城镇的人口养老基金缺口会更大。危害更大的是，这不仅一方面制约了西部经济结构的调整，另一方面也制约了西部城市化进程的推进速度；更无奈的是，千方百计进入城市的农民的社会保障终究也是一个绕不开的问题。东部许多省市已全部建立和实施了农村最低生活保障制度，这值得西部借鉴。　　（四）社会保障的地方立法滞后。西部的社会保障法制化程度较低，尚不能给政府解决社会保障面临的严峻而复杂的问题提供充分、有效的政策和法律支持。目前，全国人民代表大会及其常务委员会还没有审议和通过一部专门调整社会保障关系的基本法律；在国务院已经制定的条例中，也很少有属于专门规范社会保障制度的法规；有关社会保障的规定，主要是由相关部委来制定。因此，在目前我国还没有建立起统一的社会保险法律制度的情况下，西部的地方立法与东部相比较，明显滞后。社会保险费用的征缴、支付、运营、统筹管理很不规范；社会救济、社会福利和优抚安置的地方立法基本处于空白；社会保障工作在许多方面只能靠政策和行政手段推行，由于受经济发展水平的制约，政策调控比较乏力。国家立法滞后，地方立法空缺，本应统一的社会保障制度被行政分割。由此导致社会保障的覆盖面小，保障程度差，也直接造成西部劳动力流动性差，制约了西部剩余劳动力的转移，导致经济发展成本增加，在一定程度上制约了西部全面建设小康社会进程的推进。地方立法的滞后，也导致有关社会保障方面发生的争议、纠纷案件，无法进行仲裁或诉讼，仲裁机构和人民法院也无法依据有关的法律进行仲裁或判决，相关当事人的合法权益得不到保护。