中央政府和地方政府社会保障责任划分的看法(2)
2017-11-25 03:18
导读：二、按财权与事权相统一的原则确定中央政府和地方政府的财政责任 在大多数市场经济中，地方财政独立于中央财政。从1994年开始，我国建立划分事权、
二、按财权与事权相统一的原则确定中央政府和地方政府的财政责任 在大多数市场经济中，地方财政独立于中央财政。从1994年开始，我国建立划分事权、财权的分税分级财政体制。既然财政实行分税制，对社会保障的供款责任也理应由中央、地方双方按事权与财权相统一的原则共同分担。虽然，中央财政自1998年以来对社会保障的投入在大幅度增长，但并非是一种固定机制，在很大程度上带有随意性；而地方政府的投入较少，几乎处于缺位状态。1998-2001年，国家财政对养老保险的补贴中，90％以上均来源于中央财政，地方财政不足10％；在国有企业下岗职工基本生活保障资金的来源中，政策规定的三三制实践上成为三七制；在救灾方面，中央财政负担超过救灾经费的70％，地方政府支出的救灾经费不足 30％。中央政府与地方政府之间财政责任不明确、不均衡，致使中央政府负担过重、地方政府没有承担或没有完全承担，这种责任不明确、财政来源不固定的现象必将影响社会保障这一正式制度安排的稳定、健康、有序和持续的运行。如2001年，中央财政用于社会保障性支出完成982亿元，2002年，中央财政用于社会保障方面的开支预算一共是860亿元人民币，比1997年以来增加了806亿人民币，增长了15倍，占整个财政支出的比重是6.3％，而地方政府在社会保障方面的投入“随意性”很强，有条件的可能多投入，负担重的地方可能无须投入，甚至还需要中央进行补贴。毫无疑问，这种不协调的责任分担比例，还会严重影响保障范围的扩大和保障水平的提高。中央财政在社会保障方面的投入虽越来越大，但与越来越大的社会保障实际需求相比仍然很低，与保障全面、社会福利水平高的欧洲国家相比更是差距甚远。“各国政府财政用于社会保障的支出占中央财政总支出的比例，加拿大为 39％；日本为37％；澳大利亚为35％；我国只有 10％左右”（张左己，2000）。因此，仅依靠中央财政是难以满足庞大的社会保障制度的，而且在分税制的财政体系下，这种现象也是不正常的，地方政府必须且应该承担对社会保障财政支持的责任。在中央与地方分税制的条件下，按照财权与事权相统一的原则来确定两者在社会保障中的财政责任，不失为一种科学、合理的划分方法。
三、按发挥所长、优势互补的原则确定中央政府和地方政府承担的责任种类 政府除了应承担财政责任外，还应承担多方面的责任，如推动立法的责任、制度设计的责任等，这些责任在中央政府与地方政府之间划分，旨在提高政府的工作效率，高质量的履行政府的各项职能工作。因此，划分各自应担责任时，要结合各自的职能特点，按照发挥所长、优势互补的原则确定双方的主要责任种类，以便减少社会保障成本，提高社会保障效率，以真正实现社会保障领域内的“小政府、大社会”的目标。而且，这也是实现社会保障制度科学管理、高效运行的必然要求。基于中央政府与地方政府的人员组成、素质层次、信息获取渠道、强项和弱项都不同等客观事实，也就决定了中央与地方政府应该承担的中央责任种类是不可能完全雷同的。在人力、财力等诸多资源方面，相比较而言，中央政府比地方政府有优势，因此，中央政府应利用其人力资源优势、信息优势、统筹能力优势等多承担一些宏观方面的责任，如立法推动责任、制度设计责任、管理责任、监督责任等；而社会保障具体执行和实施等微观的责任应该主要由地方政府来负担。
四、按效益的原则确定中央政府和地方政府主要负责的保障项目 虽然列举了中央与地方政府各自应承担的主要责任种类，但在细化具体社会保障项目时，还应考虑到经济原则，而“低投入、高收益”也恰恰是政府组织一直追求的。因为不同社会保障体系和项目中，政府所承担的责任是不同的，如在社会救助体系中，政府承担主要甚至全部责任，不仅指财政支持上的责任，还有组织、实施上的责任；而在强调权利与义务对等的社会保险体系中，政府不需要承担多少财政供款方面的责任，而较多的是社会保险基金保值、增值方面的管理或监督责任。在依照以上原则确定中央政府与地方政府承担的主要责任种类的基础上，还要遵循经济效益的原则确定各自负责的具体系统内的具体项目。比如，社会保险项目较统一，统筹层次也很高，中央政府重点放在推动立法、制定各种规章上，地方政府重在日常管理和实施方面；社会福利地区性强，人们的社会福利需求也有很强的地区特点，因此，应该地方负责，中央政府可以少尽或不尽责任。当然，这种情况不是绝对的，应该与实际情况相适应。灾害的不可预见性、巨大的破坏性，造成社会被救助群体的不确定性，以及贫困的严重性都决定了社会救助必须由中央统筹安排、地方政府配合实施等。可以说，按照经济效益的原则考虑政府责任的划分，是提高社会保障效率的必然要求。如在办理失业保险相关事务、促进再
就业等工作中，失业登记、保险金发放等应由地方政府负责，但培训、就业指导工作如果全权由地方负责，会造成地区间培训水平的良莠不齐、不仅培训效果，而且影响劳动力在不同地区间的流动，因此，也是一种人力、财力的浪费。培训是一种人力资本投资手段，是一种高智力成本的活动，对下岗、失业人员的再就业起着重要的作用，应由中央政府负责制定相对统一的培训、教材、培养培训教师，在中央政府的统筹安排下，由地方政府组织实施，真正达到培训效果。
