评价网 > 科教论文 > 经济学毕业论文 > 金融论文 > 正文

本养老保险覆盖面扩展决定因素实证

2017-12-15 06:22 毕业

 扩大基本养老保险覆盖范围是我国社会保障政策的主要目标之一。国务院1997年发布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》要求“进一步扩大基本养老保险的范围，基本养老保险制度要逐步扩大到城镇所有企业及职工，城镇个体劳动者也要逐步实行基本养老保险制度。”国务院新闻办公室2004年发布的《中国的社会保障状况和政策》指出，加强城镇职工基本养老保险制度建设的主要任务之一是“扩大城镇基本养老保险覆盖范围”。我国人口“未富先老”，城市家庭结构“4+2+1”(4个老人、两个青年人和1个孩子)化，4000多万农民因城市扩张等原因失掉土地，上亿农民进城做工，越来越多的人的养老问题除了走社会化道路别无选择(项怀诚，2006)。基本养老保险制度自身的可持续运作，也有赖于覆盖面的扩大。如朱冬梅(2005：31)所言，“企业基本养老保险基金收支不平衡问题，是目前我国一部分老工业城市面临的突出问题。而退休职工养老金支付的刚性决定了解决基金缺口只有增加基金收入。在我国企业缴费比例已经达到较高水平和目前还不能延长退休年龄的前提下，扩大养老保险覆盖面就成为解决基金收支不平衡问题的主要渠道。”本文的目的是探寻究竟有哪些因素，对扩大基本养老保险覆盖面产生了重要的影响。
    尽管基本养老保险覆盖面问题备受国家有关部门和舆论界重视，但令人惊讶的是，在近5年中，我国较具影响力的《中国社会科学》、《社会学研究》、《社会》、《政治学研究》等杂志上，均未发表过任何专论养老保险覆盖面的学术。既有的相关研究多为规范性、描述性的，它们一般从扩大覆盖面(以下简称扩面)的重要性和必要性谈起，然后讨论覆盖面有限(以下简称面窄)的原因、对策等问题(张德元，2001；黄德宏、姜永宏，2000；高志行，2005)，至于覆盖面究竟有多大，研究者多依赖于有关政府部门发布的零星数据。鉴于此，笔者(张光、杨晶晶，2005)建立了一套估算方法，并对1995-2003年我国的扩面进行了估算。此外，还有一些研究者通过省市的个案研究，寻找造成扩面难的原因(朱冬梅，2005；孟庆琳、尤丽梅，2000)。学者们列举的扩面难的主要原因包括：执行社会保障政策的行政部门(各地社会保障局)缺乏权威、民营和私人企业参保意欲不高、地方政府害怕扩面影响外来投资等等(朱冬梅，2005；黄德鸿、姜永宏，2000；张旭，2003)。然而，迄今为止，尚无学者利用截面数据或时间序列数据对基本养老保险覆盖面的决定因素进行定量研究。本文将在填补这个空白上做一点微薄的贡献。

（科教作文网http://zw.ΝsΕAc.Com编辑整理）

    一、背景
    我国的城镇基本养老保险制度是在市场导向改革、经济高速增长以及人口老龄化带来的诸多压力和机会下建立和发展起来的。解放后我国人口预期寿命的增加，以及自上个世纪70年代以来独生子女政策的实施，使老龄化社会提前到来。年龄在65岁及以上的老年人占全国总人口的比重从1982年的4.9％上升到2002年的8.2％，即每12个人中就有一个65岁或65岁以上的老人。人口的自然增长率从70年代初的超过千分之30下降到2002年的不到千分之12(国家统计局，2003；1999b)。中国社会保障基金理事会理事长项怀诚(2004)指出，中国人口老龄化速度大大高于世界平均水平。2000年，全球和中国60岁以上人口比例均为10％左右，二者大体相当。到2030年，全球比例将达16％，中国比例则将升至24.5％。此外，我国现行的男性职工60岁、女性职工50岁的退休制度，与国际通行标准相比明显偏低。这一切，决定养老制度的改革和改善，成为事关国计民生的大事(Jackson, 2004)。
    改革前，我国城市居民的社会保障是以国有单位为基础而实施的。社会福利通过国有单位，特别是国有企业分配给职工及其家属，企业承担了向退休职工提供退休金的任务，资金来自于企业的现行收入和财政补贴。退休金大约相当于职工最终工资收入的80％，大大高于40％-60％的国际标准(World Bank, 1997)。改革开放后，这一制度在国有企业的改制和非国有经济部门的发展等市场导向改革的大环境下难以为继。从1980年代起，通过“拨改贷”、“利改税”、经营自主权等改革，国有企业从改革前利润悉数上交财政、企业亏损开支等困难时则依靠国家财政补贴的“软预算”实体，逐渐转变成为自负盈亏的经营主体。这些改革要求国有企业以获取利润为经营的首要目标，按照市场信号进行决策。然而，在相当长的一段时间里，国有企业在面临来自不断壮大的非国有部门的竞争压力的同时，背负着后者不可比拟的沉重的退休金支出负担，其退休金给付标准大体相当于退休职工最后工资的70％，依然显著高于40％-60％的国际标准(World Bank, 1997)。沉重的养老金负担是造成国有企业经营困难的主要原因之一。在财政企业亏损补贴逐年减少的情况下，国有企业转而向国有银行借贷来维持自己包括退休金支付等方面的财务开支，这又导致银行坏账的增加。因此，缺乏社会化养老保险，不仅削弱了国有企业的市场竞争力，而且危及金融部门甚至宏观经济的稳定。此外，国有企业过去曾长期实行的低工资制，职工创造的财富大部分被用于国家积累和建设，国家则还以提供生老病死的福利保障。因此，国有企业的老职工大都把从企业或政府那里获得养老金，视为自己的当然权利。建立基本养老保险制度因此成为事关社会稳定的政治大事。
    非国有部门，特别是民营企业的兴起和急速扩张，对基本养老制度的建立和发展，产生了不亚于国有企业改革的影响。2002年，在我国工业总产值中，由国有及国有控股企业创造的约占四成，其余为集体、私营、外资等非国有企业创造。在城镇就业人员中，国有单位比重仅占29％(国家统计局，2003)，民营、集体、外资雇员和个体劳动者等非国有单位，提供了超过七成的城镇就业岗位，成为解决城镇社会就业问题的主要渠道。非国有企业职工的养老保障因此成为影响我国经济市场导向改革和发展以及社会稳定的一个重要变数。以劳动力市场的形成为例，如《中国社会保险》编辑部(1998)所指出的，在养老保险制度改革初期，养老保险社会统筹费用是按照企业所有制进行的。截至1996年底，全国参加基本养老保险的在职职工为8，758万人，其中国有企业职工的覆盖面为95.2％，集体企业为51.5％，其他所有制企业只有27.5％。这就造成许多人不愿意由国有企业向集体和其他所有制企业流动，不愿由已参加统筹的企业向未参加统筹的企业流动。
    为什么非国有企业职工参保率比较低呢？有的学者认为这是由于非国有企业雇主的是追求企业短期利益最大化，同时，雇员也缺乏参保意识。例如，一项关于温州民营企业参保情况的调查发现，一方面，该市“非公有企业雇主顾及企业负担和市场竞争力，一般不会自愿给员工投保”；另一方面，员工们则因为工作不稳定，流动性强，看重当前收入而缺乏参保意识(张旭，2003)。据报道，类似情况也在不同程度上存在于浙江省的其他市县以及江苏、广东、福建等非国有经济比较发达的地区(郑家亨等，2001；柏萍，2002)。另外，还有人认为国有和非国有企业在基本养老保险上支出和受益的不对称，也可能是影响后者参保积极性的一个重要的原因。这是因为基本养老保险中的基础保险部分实行“现收现付”体制，即向目前已退休者发放的养老金，来自在职职工交纳的保费。这显然是一项有利于退休职工较多的国有企业的制度安排。但是，非国有企业由于其员工年龄结构比较年轻，当前经受的退休金支付压力较小等原因，因此它缺乏加入社会化养老保险计划的积极性。国家实行社会统筹的基础账户和个人账户相结合的方法，在一定程度上，就是为了鼓励非国有企业加入基本养老保险(劳动部办公厅，1997；Beland & Yu，2004：278)。
    出于上述人口结构变动、市场化改革压力等原因，我国建立和完善基本养老保障制度的基本方向是通过社会统筹的方式，使养老保险费的征缴负担由社会经济各个部门分担，转向由养老包袱比较轻的私营企业和包袱比较重的国有企业共同分担，以达到风险共担、提高保险的覆盖面、把更多的劳动者和退休者纳入基本养老体制的目的。因此，我国在把经济体制改革的重点从农村转向城市的1984年就在辽宁、江苏、广东等省开始养老金社会统筹的试点实验。参加养老金社会统筹的企业将其工资支出的一部分，放入由地方政府管理的养老基金中。1986年，国家开始在部分地区进行国企职工也需交纳保费的实验。在80年代末，部分试点城市开始把集体所有制企业也纳入养老保险统筹。此后，在某些试点城市，中外合作、合资企业和外商独资企业的员工也被纳入社会化养老保险统筹体系。
    进入1990年代之后，随着社会主义市场经济的全面确立，我国大大加快发展社会化养老保险制度的步伐。1991年国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，要求各地区、各有关部门就企业职工养老保险制度改革，推进保险费用社会统筹、扩大保险范围、实行职工个人缴费制度和进行社会统筹与个人账户相结合等事宜，进行试点改革。1995年，国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，宣布企业职工养老保险制度改革的目标是到20世纪末，基本建立起适应社会主义市场经济体制要求，适用城镇各类企业职工和个体劳动者，资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人账户相结合、权利与义务相对应、管理服务社会化的养老保险体系。但在具体政策行为要求上，该通知仍旧只要求有关部门“选择一些地方进行深化改革的试点”。1997年，国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，明确要求“各级人民政府要把社会保险事业纳入本地区国民经济与社会发展计划”。以这个文件的发布为标志，基本养老保险制度从试点实验转向全面实施。1998年，国家劳动和社会保障部成立，显示了中国政府建立全面的社会保障体系的决心。其后，劳动部等国务院有关部委采取了增加社会保障补助预算内支出、发行专门债券、出售国有资产和发售社会福利奖券等措施筹集资金，支持基本养老保险等社会保障事业的发展。 您可以访问中国科教评价网（www.NsEac.com）查看更多相关的文章。
    然而，了解中央政府有关建立和发展社会化养老保险制度的政策，只触及到问题的一半；问题的另一半必须通过观察分析中国地方政府、特别是省级政府的行为才能得到解释。改革开放以来，我国在进行市场导向的经济体制改革的同时，在政府行政和财政管理上进行了地方分权改革。从上世纪80年代的“财政包干、分灶吃饭”到90年代分税制的政策的实施，使地方政府获得独立实施本地区包括社会保障事业在内的经济和社会发展计划的能力；与此相应，地方政府对发展本地社会经济、文化和保障事业，负有主要责任。
    在基本养老保险制度建设上也是如此。上述国务院发布的重要文件就明确指出，地方政府、特别

[1]