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论投资规制政策的缺陷及不良效应

2017-12-18 02:16 毕业

【作 者】江飞涛/陈伟刚/黄健柏/焦国华

1、引言
 ； ； ； 1994—2002年间，相关部门为预防和治理钢铁工业的“重复建设”问题，1直对钢铁工业的固定资产投资进行严格的行政规制。2003年，钢材需求强劲，供需矛盾越来越突出，相关部门放松了对钢铁工业固定资产投资的规制，钢铁工业固定资产投资在这1年出现了爆发性的增长，增长率高达88.71％，引起各方的高度关注。2003年底相关部门认为钢铁工业存在盲目投资、重复建设问题，认为“在建项目生产能力大大超过了市场预期，必将导致生产能力过剩”①，并制定相应政策对钢铁工业固定资产投资进行严格规制以防止未来出现严重的“产能过剩”。② 2005年底，相关部门认为我国钢铁产业“产能过剩问题突出”，2006年3月国务院颁布《国务院关于加快推进产能过剩行业结构调整通知》，6月国务院颁布《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于加强固定资产投资调控从严控制新开工项目意见的通知》，进1步强化对钢铁工业固定资产投资的规制，以治理突出的“产能过剩”。③
 ； ； ； 严格的投资规制政策，可以迅速制止转轨体制扭曲下钢铁企业产能投资的过度膨胀，为维护宏观经济稳定和产业健康发展起到重要作用。但是，也必须看到这种政策本身存在缺陷，并可能会导致1些不良的政策效应。1994年以来钢铁工业运行情况变化大致可以反映出1些问题：除2003年1月至11月期间，相关部门1直对钢铁工业固定资产投资进行严格控制，但在2003年末相关部门即认为钢铁工业产能投资过度，这种严格的投资控制似乎并不能很好地从根本上防治“重复建设”或“产能过剩”问题，反而使得钢铁工业固定资产投资在“不足”和“过度”之间剧烈波动，形成“1卡就死，1放就乱”循环。

 ； ； ； 目前中国还在多个“产能过剩”和多个可能出现“产能过剩”行业实行投资规制政策，投资规制政策也1直是作为中国治理所谓“重复建设”、“过度竞争”的主要措施，因而对钢铁工业投资规制政策缺陷及其不良影响的系统性研究具有重要的借鉴价值和实际意义。
 ； ； ； 2、中国钢铁工业投资规制政策缺陷的理论探讨
 ； ； ； 中国钢铁工业1直采取投资规制政策防治“产能过剩”或“重复建设”，在政策制定上也1直遵循着“预测、计划、制定具体实施措施”的固有模式，并以对投资规模、投资流向和投资步调的管制和调控作为主要手段，这实际上是以政府部门判断和预测替代价格信号，以政府计划、规制来替代市场调节机制。从理论上看，这种投资规制政策存在3个主要的缺陷：其1，投资规制政策不能去除现有体制中扭曲企业投资行为的制度性因素，也就不能消除企业过度产能投资的强烈动机，难以从根本上治理“产能过剩”或“重复建设”。其2，投资规制政策是以对市场的预测作为制定的主要依据，但是相关部门在是否有能力进行准确的市场预测这1点上是有待商榷的。以错误预测为基础制定的投资规制政策会不可避免地带来1些不良效应。其3，投资规制政策会直接干扰市场竞争，影响市场对企业投资的自发调整过程，并有可能扭曲企业的投资行为，从而导致意想不到的不良影响。
 ； ； ； 1. 投资控制政策不能从根本上治理产能过剩
 ； ； ； 中国钢铁工业投资控制政策以政府规制治理“产能过剩”或是“重复建设”，其基本逻辑是认为“产能过剩”或“重复建设”是市场失灵，必须通过政府的干预才能解决。国内为这种观点提供理论依据的代表性人物是曹建海、杨蕙馨、张军和罗云辉。曹建海(2000)、杨蕙馨(2000)等认为由于某些产业自身的特征——进入壁垒低和退出壁垒高，导致了这些产业系统性的过度进入进而导致“产能过剩”。曹建海(2000)以“过度进入定理”从理论上来证明市场经济中“过度竞争”的存在性。张军(1998)以过度进入定理中1种特殊情形的变形来说明，市场经济中存在的过度进入是重复建设形成的原因。罗云辉(2004)以植草益(2000)建立的同质产品市场寡头重复博弈模型说明保有过剩生产能力有利于寡头合谋，来说明产能过剩。
 ； ； ； 这些研究为认识“重复建设”或“产能过剩”提供了有益的思考，但在理论上也存在1些问题需进1步探讨。曹建海(2000)、杨蕙馨(2000)的分析是值得商榷的，因为退出壁垒实际上就是1种进入壁垒(Gilbert， 1989； Caves， 1998)，首先退出障碍是企业进入时必须考虑的1种风险成本，退出壁垒越高企业进入时的风险成本越高，其次退出障碍可以成为在位企业阻止进入的重要工具，退出壁垒高不但不能解释产业的过度进入与产能过剩，反而只能解释进入不足与产能不足(李伟，2005)。罗云辉和植草益的模型里都没有考虑事前产能的投资成本，也忽略了保持有限的产能也是保持默契合谋的重要方。以过度进入定理来解释“重复建设”或“过度竞争”，在理论上也存在较大的缺陷。Mankiw和Whinston(1986)就曾指出，生产厂商作为价格接受者或采取价格竞争的行为方式时，过度进入定理并不成立。无论中国和日本关于过度竞争的描述，都把激烈的价格竞争作为其显著特征，这也就是说过度竞争行业中的企业是采用价格竞争的行为方式，当企业采用这种行为方式时，过度进入定理是不成立的，因而很难以过度进入定理解释我国过度竞争或重复建设的形成机制。Nachbar et al. (1998)的研究还表明，当存在沉没成本时，哪怕沉没成本只占整个固定成本很小的比例，过度进入定理也不成立。
 ； ； ； 越来越多的研究表明，“重复建设”或“产能过剩”是地方政府对微观经济的干预所造成的，是1种典型的“政府失灵”。魏后凯(2001)认为以国家为主导的投资体制、地方保护主义以及预算软约束是不合理重复建设形成的主要原因。周黎安(2004)的研究表明：现有的官员晋升激励体制使得地方政府官员往往以远远低于成本价的土地、各种税收优惠措施来招商引资，从而造成重复建设。北京大学中国经济研究中心宏观组(2004)的研究表明：在土地产权模糊不清和银行产权约束软化的背景下，地方政府、企业与银行3方共谋土地和贷款这两种最为关键的生产要素，地方政府给予投资者的各种优惠政策尤其是土地优惠政策，大大降低投资者的投资成本，使得投资者的私人投资成本远远小于社会投资成本，从而引发过度的产能投资。钢铁工业由于投资规模大、GDP产值高、对地方就业与税收贡献大，在本轮经济景气中成为许多地方政府争相提供各种优惠政策引资的重点行业，这些投资优惠措施使钢铁企业具有很强的过度产能投资倾向。徐寿松(2005)、李军杰和周卫峰(2005)对于“铁本事件”这1典型案例进行深入剖析，在很大程度上印证了这1点。 本文来自中国科教评价网
 ； ； ； 从以上对“产能过剩”形成的相关研究来看，不但“产能过剩”不是由“市场失灵”引起的，不需要通过政府规制来解决；反而正是地方政府对微观经济的不当干预造成了“产能过剩”或“重复建设”，是地方政府对投资者的各种优惠措施使得投资者的私人成本远远低于社会成本，从而导致了“重复建设”或“产能过剩”。因而，我国钢铁工业投资规制政策不能消除产能过剩产生的根源，只有在政策得到严格执行时能暂时抑制企业过度产能投资冲动，政策1旦放松产能投资会立即反弹，反而造成投资在“不足”与“过度”之间剧烈波动。
 ； ； ； 2. 信息问题与准确市场预测的不可能性
 ； ； ； 从制定实施模式看，中国钢铁工业投资规制政策具有很强的计划经济色彩：政策制定者对市场需求规模、产品需求结构及其变化进行判断和预测，并根据预测制定相应具体的整体投资计划和实施措施，对投资规模、投资流向和投资步调进行管制和调控。本质上讲中国钢铁工业投资规制政策是对市场供给的计划管理，不过在手段上已经从计划经济时的直接行政指令转变为行政规制。钢铁工业投资规制政策计划的合理性与政策的合意性在很大程度上取决于市场预测的准确性，而相关政策制定部门在这1点上恰恰是令人质疑的，江小涓(1999)、刘纪鹏(2004)、杨正位(2006)的研究就表明，相关政策部门对家电、电力、纺织、汽车等行业种种预测与实际市场运行存在很大的偏差。
 ； ； ； 与反垄断规制政策制定者相比，中国钢铁工业投资规制政策制定者需要获取数量多得多的市场细节知识，面临更为复杂和困难的信息与知识问题：①投资规制政策制定者进行准确市场预测必须获取大量关于市场供需的细节知识，然而这些知识只能依靠市场过程的展开而逐渐显示和暴露出来，在市场过程产生这些信息之前获取它是无法实现的(Lavoie， 1985)；②由于市场的细节知识，是主观的、默示的和与特定时空有关的知识，是无法进行汇总的知识(哈耶克，2003)，投资规制政策制定部门无法利用这些知识进行有意义的统计并据此进行正确的经济计算和预测。正是因为无法获取足够的市场细节知识与难以整合这些知识，中国钢铁工业投资规制政策制定者不可能对钢铁工业市场做出准确的预测。不能进行准确的市场预测，那么据此制定的计划与政策可能会出现系统性偏差，不但不能促使实际固定资产投资向均衡趋势的回复，反而可能会加大对均衡趋势的偏离。本文的第3部分和第4部分的经验研究将为以上论点提供支持。
 ； ； ； 3. 投资控制政策可能干扰市场过程造成不良影响
 ； ； ； 我国钢铁工业投资规制政策试图通过严格项目审批、严格的市场准入管制、严格的贷款行政审批和投资项目的技术标准准入等规制手段实现市场的供需均衡、治理“重复建设”或是“产能过剩”，在很大程度上忽略了市场的过程价值，阻碍了市场自发调整过程，可能引起无法预期的不良后果。
 ； ； ； 市场过程本质上就是争胜竞争的过程，争胜竞争是市场过程的灵魂和核心，是市场过程实现动态效率的关键。钢铁工业投资规制政策以规制手段实现市场均衡，往往使得高效率企业进1步投资扩张受到抑制，而低效率企业免于面对更为激烈的市场竞争并获得继续生存的空间。尤其是投资规制政策扶大限小的倾向十分明显，使大企业免于面对高效率中小企业不断扩张规模后带来的竞争压力，1些低效率的大企业因此获得了较大的继续生存空间，而高效率中小规模企业的发展却受到了很大的限制。显然，钢铁工业投资规制政策在很大程度上阻碍了市场的争胜竞争过程，使市场竞争的“优胜劣汰”作用大大减弱，这会影响钢铁工业发展中的动态效率。
 ； ； ； 市场争胜过程也是1个诱导和激发争胜主体连续、广泛寻找替代品和替代方式的动态过程，是竞争主体不断寻找和试验新知识的过程(王廷惠，2005a)。钢铁工业投资控制政策中严格的项目审批、严格的市场准入管制、投资项目的技术标准准入等措施在很大程度上忽略了这1过程价值，试图以政策部门对技术、生产要素组合的选择来代替企业的自主选择，这会限制企业不断寻找新技术和替代生产方式的动态过程。2003年以来的投资规制政策，有1个显著的特点就是以规模为标准、片面强调所谓规模收益、禁止小规模设备的投资，并要淘汰小规模设备所形成的产能。然而我国钢铁企业这些年来成功开发并使用了1系列先进适用技术，1些中小企业采用这些先进适用技术后焕然1新，许多生产指标处于全国领先水平。中小高炉技术也特别适合我国自有铁矿低品位、杂质含量高的特点(高清举，2006)。对小规模设备投资的禁止与强行淘汰小规模设备所形成的产能，会阻碍中小型钢铁企业进1步寻找和研制符合中国实际国情和提高中小规模设备技术经济效率的先进适用技术，而这些技术很可能会在1定程度上提高我国钢铁产业的生产效率。 （科教论文网 lw.nseaC.Com编辑发布）
 ； ； ； 政府的微观规制往往会阻碍市场的自发调整过程，产生新的市场过程，导致市场结果反而不如自由市场出现的结果(王廷惠，2005b)。中国钢铁工业投资规制政策，以对企业投资的微观规制为手段治理“产能过剩”，同样会面临这个问题。鹤田俊正曾对日本旨在防止化学工业产能过剩的投资调整政策进行了研究分析，认为这1政策破坏了价格机制形成的自然投资节奏，容易出现各个企业1起进行同等规模投资的状况；为企业的设备投资在规模上设定高的审批标准，会使得企业为了得到政府批准的既得权益，做出过度的产能投资(小宫隆太郎等，1988)。从中国钢铁工业实际运行情况来看，投资控制政策制定部门对市场需求以及需求结构变动的反应迟缓，往往制定过于紧缩的投资规制政策，使得企业面对市场机会难以进行适当的固定资产投资，影响固定资产投资在市场机制作用下的自发调整；投资控制政策还导致了不必要的新市场过程，许多中小型钢铁企业为了避免未来成为规制政策限制和淘汰对象，纷纷在地方政府的支持下快速扩充产能，许多钢铁企业为了能在规制政策收紧后获取更多的市场份额，并在今后的运行中得到更多的政策倾斜，往往同时在政策相对宽松时期尽可能高速度大规模进行产能投资。这样，钢铁工业投资规制政策造成了固定资产投资在“不足”与“过度”之间剧烈调整，并在1定程度上强化了钢铁企业过度产能投资的倾向。
 ； ； ； 本文后部分还会借助HP滤波的方法，通过对钢铁工业固定资产投资波动性的分析进1步揭示投资控制政策对市场自发调节过程的阻碍，以及造成的不良影响。
 ； ； ； 3、钢铁产业投资规制政策中持续的预测偏差问题 （科教论文网 Lw.nsEAc.com编辑整理）
 ； ； ； 以下是对1994年以来我国钢铁工业投资控制政策当局的预测与规划的考察：
 ； ； ； “九五规划”中预测“2000年市场需求钢材产量达到9600万吨”，并以此做出规划安排，实际上2000年国内成品钢材消费量达14118万吨。“九五规划”对高档板管带材需求快速增长也预计不足。严格抑制投资的政策引起固定资产投资持续负增长，使1批需要大量固定资本投入但对行业结构调整有重大影响的项目启动困难，很大程度上影响了行业结构调整的进程。表现尤为突出的是，高档板材生产能力建设严重滞后于市场需求，1999年以来板材进口剧增，到2003年薄板净进口量就达到了2302.2万吨。“十五规划”预测“2005年钢材表观消费量达到14000万吨以上”，实际2004年的钢材表观消费量就达到了3亿吨以上，预测偏差大得惊人。
 ； ； ； 即使是短期预测，偏差也非常大。2000年，国家经贸委对钢铁工业的总量控制目标为产钢11000万吨、钢材10000万吨，而实际产钢12850万吨，钢材产量达到13146万吨，钢材价格普遍上涨，钢材净进口972万吨。2001年、2002年总量控制的目标离实际需求偏差更大：2001年总量控制的目标是钢产量11500万吨、钢材10500万吨，而实际钢产量15163.44万吨，钢材产量达到16067万吨，钢胚、钢锭净进口544万吨，钢材净进口1247万吨，价格仅有小幅下降；2002年总量控制的目标是钢产量12500万吨，但是实际钢产量18224万吨，钢材表观消费量达到21150万吨，全年钢材价格整体上扬。
 ； ； ； 2003年，国家发展和改革委员会、国土资源部等五个部委联合下达的《关于制止钢铁行业盲目投资的若干意见》中认为：“预计到2005年底将形成3.3亿吨钢铁生产能力，已大大超过2005年市场预期需求……如不加以引导调控，将导致1些品种产量严重过剩与市场过度竞争……”。而实际情况是2004年产品价格大幅上升，产能超过34013万吨，大多数钢铁工业企业满负荷生产，许多企业甚至超产，粗钢生产达到27279万吨，名义产能和与满负荷供给能力即实际产能之间存在很大差异。我国钢铁工业生产能力的统计口径与计算方式显然存在1定的问题，以此种产能来判断市场供需状况的合理性是令人质疑的(周希增，2006)。到2005年粗钢产量就达到3.5亿吨，消费量达到3.76亿吨，以我国目前统计方式得出的3.3亿吨名义产能远远不够。
 ； ； ； 2005年底，发改委认为钢铁工业严重产能过剩，并在2006年初出台相关调控政策。但是2006年我国累计粗钢和钢材产量分别达41878万吨、46685万吨，同比分别增长18.5％、24.5％，全年钢铁产品价格显著上升，钢铁行业利润实现历史最好水平。市场需求远比预计强劲得多，产能过剩远没有政策当局预计的那么严重，甚至是否存在产能过剩都令人怀疑。
 ； ； ； 从以上考察我们可以看出我国钢铁产业相关政策制定部门的市场预测、政策规划与市场实际运行之间1直存在很大的偏差。持续显著预测偏差的存在验证了本文前述理论分析中得出的“中国钢铁工业投资规制政策制定部门不可能对钢铁工业市场做出准确的预测”的结论。预测偏差与规划失误也不可避免地导致了1些不良政策后果。
 ； ； ； 4、钢铁工业投资规制政策对固定资产投资的不良影响
 ； ； ； 1. 数据来源
 ； ； ； 我们收集了1993—2005年钢铁产业、第2产业、建筑、电力、石油、房地产服务、运输邮电通信等基础性产业和全社会固定资产投资的年度数据。数据来自万得资讯公司和中国经济信息网。本文使用Steel、JZY、Power、Oil、Realty、Transport、Chemistry、I2、China分别代表钢铁产业、建筑业、电力行业、石油行业、房地产服务业、运输邮电通信业、化工业、第2产业和全社会的固定资产投资额时间序列。
 ； ； ； 2. 研究方法
 ； ； ； 本文主要通过使用HP滤波方法分析投资缺口分布和投资波动，进而分析钢铁工业投资规制政策对投资行为的不良影响与后续效应。Hodrick-Prescott(HP)滤波方法是测定序列长期趋势的1种方法，该方法在Hodrick和Prescott(1997)分析战后美国经济周期的中首次使用，其后应用范围不断拓展。HP滤波法的优势在于可以将趋势要素和循环要素进行分解而又不像频谱滤波方法那样会损失序列首尾的数据，通过对惩罚因子的调整，HP滤波相对于Census X12平滑法和Tramo/Seats等方法又更为灵活。这1方法的基本原理和模型设定，可参看Hodrick和Prescott(1997)的经典文献，本文不再赘述。在惩罚因子选择上，对于年度数据，本文使用经济合作与发展组织(OECD)建议的λ=100。

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 ； ； ； 3. 钢铁产业的投资缺口
 ； ； ； 对时间序列进行HP滤波分解即可得到其趋势序列和波动序列。趋势序列描述3序列长期和潜在的运行趋势，波动序列则描述了序列实际值相对于趋势序列的上下波动情况，通常又可以称为“缺口”序列。图1是钢铁产业固定资产投资增速序列图，

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