对城市空间扩张及结构演化的制度因素分析(3)

　　前几年一些地方以撤县(设区、扩大中心城市市区范围为代表的区划调整，成为影响这些城市空间扩展与演化的关键因素通过行政区划调整，地方政府可以迅速而有效地达到控制城市与区域发展酌资本、土地、劳动力、技术、信息等生产要素流向的目的，从而获得更丰富的发展资源、更多的发展机遇和更大的发展空间(例如，2002年长三角各中心城市市区面积普遍扩展到2001年兼并前的250％～650％不等)。然而，通过撤县(市)设区仅仅是将市县之间矛盾转化为都市区的“内部矛盾”，体制内生的问题并未得到根本解决。由于在行政区划调整过程中，许多“新区、“老区”的权利和发展责任都得到了极大的扩大，因此实际上在城市各个区z问的空间竞争被进步加剧，在些城市内甚至出现了多个开发区、CBD、大学城并存的怪局面。在这样的背景下，经历了行政区划兼并以后，许多中心城市的空间规模得到了又次的快速扩张(图1)，而原先期望的空间结构优化却没有相应实现。

　　5二元土地制度利益博弈的影响

　　中国真正的城市土地制度改革始于2O世纪80年代中期，城市土地有偿使用制度的确互使城市新增土地和转让土地走人批租制的轨道，土地出让悦八也成为地方政府预算外的重要来源。土地使用制度由无偿向有偿的转型，为城市土地利用的经济效益注八了活力，极大地推动了城市土地利用结构的调整和地域扩展。市中区和外围郊区的土地优势和潜力在定程度上得到体现：城市中，高地租高地置换而更换至外围地区，城市中心日城区改造运动由此大规模开展。城市边缘地区低地价既成为引发中国大城市居住郊区化的直接原因，也成为20世纪90年代后期中国城市新区开发、空间拓展和优化的初始动力之。

　　但是土地使用制度在渐进式变革之路中，其深层次的问题也不断暴露，最突出的莫过于由于土地机制未能全面完整地建立，城市土地产权制度在由行政化向市场化转轨的过程中形成双重“二元化”格局，导致了“双重土地市场的形成”(朱介呜，1994)。总体而言，中国的土地使用制度改革是次不均衡的改革，这种不均衡表现在两个方面：一方面允许符合条件的城市国有土地在土地使用权市场上进行流转，而将集体土地排除在土地市场之外，惟有在城市边缘地区(城乡结台部或城市近郊地区)存在两种所有制形式的土地在时空上相互混渗交错的现象，这使城市边缘区成为集体农用地转为建设用地的一个集中过渡地域和激烈转换地带(张慧芳，2004)，也是非法用地的重灾区，另一万面，我国在推进土地有偿使用和市场化出让的同时，还保留了较大比重的土地行政划拨配置方式(2002年，全国城市建设用地中有80％属于行政划拨取得酌)，而在有偿出让的土地中，大量又是以协议方式出让的(研究表明，2002年全国以招标、拍卖、挂牌万式出让的土地只占有偿用地总面积的15％，2003年也只达到33％)。土地市场流通缺少透明和竞争的机制，造成土地使用往往呈粗放性、平面化，城市空间处于低效利用的状态，并为日后城市空间结构的调整优化埋下了更大的隐患。

　　总之，这场不均衡的渐进式土地使用制度改革，客观上形成了独特白勺双重二元化”的土地市场结构，即“二元化”白勺城乡土地市场和“双轨制”的城市土地市场这种双重“二元化”的土地制度不仅滋生了各发展主体“寻租”的现象，也直接催生了城市空间的无序扩张。双重“二元化”的土地市场结构，造成了土地开发特别是农用地转用(转变为城市建设用地)过程中存在着巨大的套利空间，而这一巨大的套利空问也成为包括地方政府在内的相关利益主体竞相追逐的对象。这一方面使以成片商业开发、开发区、大学城等建设为代表的“圈地式”城市二地开发模式遍地开花，另方面也造成农村集体土地违法交易即土地“黑市”屡禁不止，在乡村地区许多“小产权房”、“以租代征”、“伪集体生产用地”等现象层出不穷与此同时，以地方政府为主导的相关利益主体为了能够持续获取土地开发的利益，往往不断超越城市规划对城市空间扩展范的限制。这样来，在多方力量的共同作用下城市空间的扩张犹如失控的洪水，疯狂吞噬着周边的农村土地，从而形成了以蔓延为特征的城市空间对外扩展模式。

　　6僵化的土地规制的影响

　　我国实行了世界上最为严厉的土地规制，但是土地规制体系十分僵化它不仅强调数量管制，而且还强调用途管制、区位管制，并且还有年度建设用地供给计划的进一步约束。但是在实际的操作过程中，土地利用总体规划的编制实施与城市总体规划、城市近期建设规划是严重脱节的，完全在两个不同的系统内运行，所以经常造成城市规划建设区与基本在田保护区的矛盾、项目建设与建设用地供给指标的矛盾而在既有的土地制度体系内，要通过“台法”的途径解决这些矛盾是十分困难和耗时的。

　　于是在实际发展中为了规避这些矛盾，地方政府不得不化整为零，在不与基本农田矛盾的区域内被迫分散、插花式地布局项目，造成城市规划的些功能区难以整体形成，客观上导致了城市空间结构的破碎化。例如，在沿海的某市，由于规划的开发区与基本农田保护区存在着空间上的矛盾，一些新增项目不得不插花式地分布在规划开发区的周边地区，而不是在设施已经配套齐全的丹发区内，不仅造成了的巨大浪费，而且加剧了城市空间的蔓延和结构的混乱而些基层政府由于缺少建设用地指标不得不采取变相使用集体土地的违规方式来进行项目建设，进步加剧了城市空间的无序蔓延。

　　7结语

　　中国当前正处于高速城市化时期，城市空间的快速增长和结构剧烈变动重组有其客观上的台理性，对此必须给予承认和正确的应对本文着重揭示的是制度力在加剧中国城市空间扩张和结构演化过程中的关键作用，因而说明在转型期加快地方政府治理体系、土地制度、土地规制等相应的制度性变革，才是实现中国城市空间集约增长、理性增长的根本之策。