当前我国农村义务教育投入体制局限性分析(2)
2013-06-18 02:00
导读：可见，投入体制在集团利益分配上不符合卡尔多希克斯标准，既损害了弱势教育集团的利益，又使整个教育集团利益受损。如果说，当前义务教育投入体制
可见，投入体制在集团利益分配上不符合卡尔多—希克斯标准，既损害了弱势教育集团的利益，又使整个教育集团利益受损。如果说，当前义务教育投入体制的集团利益分配不符合帕累托改进意味着义务教育投入结构的失衡，那么不符合卡尔多一希克斯标准则意味着当前义务教育投入结构的扭曲。这样的制度诱发社会冲突。这一有根本局限性的体制得以制定推行，就在于软政权倾向下的随意行政控制。
二
“软政权的具体表现是：缺乏立法和具体法律的遵守与实施，各级公务员普遍不遵守交给他们的规章与指令，并且常常和那些本应该管束其行为的有权势的人们与集团串通一气。”软政权的本质是不遵守法律法规。形成软政权的重要原因在于权力高度集中在上等阶层手中。这是发展中国家特存的
政治机制。我国虽不是一个软政权，但中央集权的传统以及改革开放的特殊
历史阶段使得当前我国存在大量的软政权现象，或者说有软政铡顷向。
软政权的一个突出特点是政府主体对社会经济等活动进行随意的行政控制。随意行政控制的可能性在于权力的高度集中使政府主体凌驾于法制之上，尽管这些法律法规是由政府主体制定的，而且也体现了公平正义的原则，但是缺乏有力的民主监督使这些法律法规对于政府主体失去约束力。随意行政控制的必要性在于权力高度集中背景下政府主体有多重控制目标，而且这些目标往往相互冲突。有限理性及自身的特殊利益需求等使政府主体的政策很难协调好多重目标，顾此失彼的状况又迫使政府进一步加强随意的行政控制。
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随意的行政控制在解决一些社会矛盾的同时，也扰乱了一些社会经济等活动的正常进行，甚至激化了一些其他的社会矛盾。当前农村义务教育投入体制的确立就有随意行政控制的烙印，这是它制度局限性的根源所在。
（一）从制度确立的目的来看，主要是为了配合农村税费改革
2000 年，我国实行农村税费改革，决定取消由乡镇政府征收的农村教育集资等，这实际上否定了以乡为主的投入体制。2001年，为适应农村经济体制改革的不断深化，特别是农村税费改革全面推进的新形势，国务院颁布的《关于基础教育改革与发展的决定》确立了农村义务教育的管理“实行国务院领导，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”。这一体制确立的首要目的是配合农村税费改革，而不是为了解决农村义务教育中存在的问题。否则，在上世纪90年代中期就应该对当时的投入体制进行变革，因为那时的农村义务教育就已经陷入困境。从政府的相关文件来看，这一体制也有促进农村义务教育发展的目的，但是从其确立的直接原因和运行效果来看，这一目的处于从属地位。可以说，如果没有农村税费改革，农村义务教育投入体制的变革时间还是”一个未知数。总而言之，解决农村义务教育中存在的种种问题不是这一制度安排的初衷，它偏离了教育导向。所以，也就难怪，从解决义务教育矛盾方面看，这一体制缺乏配套制度的改革。这就形成了农村义务教育投入体制“价值取向”的基本格局。
（二）从制度运行的实践采看，缺乏配套制度的同步改革
制度改革常常是系统：正程。一项制度的变革首先要求那些不可分离的制度与其同时相应变革。否则，新制度会因失去配套制度（或者措施）的支持而归于无效。伴随一项制度变革的是大量的准备性工作和辅助性工作。在软政权倾向下，由于集团利益冲突等因素，行政主导的改革常常是有计划不科学、有调查无研究、有部署不周密，制度安排有很大的局限性。在运行中出现问题时，又常常不能采取根本性的解决办法。从运行反馈来看，目前的农村义务教育投入体制带有明显的行政控制色彩。没有对那些不可分离的制度进行同步改革。既然县级财政要承担农村义务教育投入的大部分，可是在现行的财政收支制度下当部分县级财政无法承担时，并没有对财政转移支付制度进行改革，以缓解县级财政的闲难；当前的农村义务教育投入体制面临投入短缺的矛盾，在很大程度上与财政预算制度有关（下文详述）。由于这些配套性改革不到位，原本存在的问题不但仍未解决，甚至有些矛盾一度激化。很多问题的解决是对不得不马上解决的矛盾而采取的临时性应急措施。如针对西部地区中小学危房改造的专项拨款、国家贫困地区义务教育工程等，这些措施缺乏制度的保证和政策的连续性、一致性。总之，无论是从配套措施的改革来看，还是从事后问题的解决来看，行政干预是导致体制局限性的关键因素。
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（三）随意的行政控制为制度安排埋下了隐患
行政控制对制度改革有利也有弊、对其作用的评价应该具体问题具体分析。就本文讨论的问题而言，随意的行政控制有利于缩短这一制度变革的时间，从短期来看也有利于降低制度变革的某些成本，如宣传成本，但也为制度局限性埋下了伏笔：
1.难以保证农村义务教育与其他社会经济事业的协调发展，诱发整个社会发展中的一些深层次矛盾。例如城市化进程对提高农民科学文化素质的要求与义务教育无法保证提高农村中小
学生接受良好的教育之间的矛盾等。教育是立国之基；农村义务教育是整个教育事业的基础部分，像这样基础性的社会事业，对其进行变革必须慎而又慎。为了配合农村税费改革，借行政控制的强制性，确立目前的农村义务教育的投入体制，相对于农村义务教育而言，这样的改革具有很大的随意性。这本身就是对农村义务教育基础性地位的忽视，自然会引发一些矛盾。比如，农村税费改革的目的是解决三农问题，让农民富裕；农村进步、农业发展。而实现这—切的关键措施之一就是通过农村义务教育提高农民素质。目前的农村义务教育投入体制不但无法保证农村义务教育有充足的投入和合理的教育资源配置结构，而且还有使其恶化的趋势。这样的农村义务教育怎么能承担起提高农民素质的重任？三农问题的彻底解决又有多少保证呢？之所以认为当前的农村义务教育存在这样那样的问题，其判断的根本标准或者说依据就在于此。
2. 为农村义务教育投入短缺和投入结构扭曲埋下隐患。在投入数量上存在与国民经济发展水平相协调的问题，在投入结构上，存在（农村）义务教育与高等教育、中等技术教育、中等师范教育等之间，农村义务教育与城市义务教育之间，东中西部农村义务教育之间的投入结构均衡问题。以上这些都是农村义务教育自身发展规律的重要内容，是农村义务教育投入改革要解决的核心问题。根据联合国教科文组织提供的资料，上世纪90年代初，世界平均的教育投入占GDP的比重为5.7％，发达国家为6.1％，发展中国家为4％，我国直到今天还没有突破4％。按照国际通行标准，人均GNP为600--2000美元的国家，学前和小学阶段、中学、
