我国义务教育均衡发展研究及政策制定中的两个

摘要：提出义务教育均衡发展的“本质论”和“相对论”： (1) 我国义务教育发展中的差距，存在两种不同质的阶段。义务教育现阶段的差距是其历史上形成的差距的延续；在其客观原因与主观原因中，客观原因是主要的；在客观原因中，经济差距、以行政区划为主的公共财政体制又是造成义务教育差距的决定性因素。 (2) 义务教育均衡发展是相对的，重心在发展，要在实现“基本均衡”的前提下，承认“动态均衡”的存在。

当我国在 20 世纪末基本实现普及九年义务教育（以下简称“普九”）的战略目标后，人们比以往更加关注义务教育发展中的差距问题。在理论研究和媒体舆论相结合并对国家政策和社会稳定的影响日益扩大的情况下，从理论上科学地分析义务教育发展中的差距问题，对国家制定正确、可行的义务教育均衡发展的具体政策十分重要，对引导义务教育健康发展和维护社会稳定也十分重要。

一、关于分析义务教育发展差距的方法论

在调查和论证我国义务教育发展的差距时，既可以应用整体数据的基本统计方法，也可以应用抽样或个案等调查方法，还可以援用国际上通行的反映人们生活水平及其差距的分析方法如恩格尔系数、基尼系数等。不可否认，这些方法本身具有一定程度的科学性。但是，方法不等于方法论。当所应用的研究方法忽略了科学方法论的支撑时，即使方法本身具有一定程度的科学性，其研究结果或结论仍有可能存在偏差甚至严重的错误。

研究与分析我国义务教育发展差距的科学方法论，最根本的就是唯物辩证法。

（一）我国义务教育发展中存在差距的现象及其本质

在我国义务教育的发展中，目前存在着区域之间的差距、城乡之间的差距和学校之间的差距。社会各个阶层的人们都能够直接观察到并切身感受到此现象。对上述差距进行研究，仅仅较为细致、精确地描述存在差距的现象是不够的，重要的是还必须分析此现象的本质。

如果将 20 世纪末我国基本实现“普九”作为一个临界点，那么我国义务教育在质上经历了两个不同的发展阶段。在 20 世纪后期，我国的义务教育就存在着差距，但那时的差距在质上表现为中西部地区和广大农村地区存在着数量巨大的失学人口，尤其是初中阶段失学人口，也就是“普及”与“未普及”的矛盾。进入 21 世纪，我国的义务教育仍存在着差距，如占全国总人口约 10 ％的地区至今尚未实现基本“普九”的目标。如果将此类尚未“普九”的地区与全国大多数已实现“普九”目标及义务教育发展水平较高的地区进行比较，可以说目前少数地区的义务教育状况与全国大多数地区存在很大差距，但这决不是全国的普遍状态。从全国绝大多数地区和绝大多数人口的角度看，目前的差距在质上已经不是“普及”与“未普及”的矛盾，而是如何巩固“普九”成果与提高“普九”水平的矛盾，是其发展水平高与低、快与慢的矛盾。因此，尽管在前后两个历史时期，义务教育都存在差距，但它们是完全不同质的差距。不同质的差距根本不存在可比性，所以仅通过对不同历史时期义务教育不同质的差距进行比较，是不能断言目前的差距比以往更大的。如果不能正确认识这一点，在研究中就不能公正评价我国在实施义务教育方面所取得的历史性成就，也就不能公正评价各级党委和政府为之所做出的巨大努力，并会无意或故意地混淆义务教育发展不同阶段的差距在质上的根本区别，误导理论研究与舆论，甚至误导公众对我国义务教育形势的判断。

也许人们关注的主要是现阶段义务教育发展水平高与低、快与慢的差距是否在扩大，即同质的差距问题。但是，既然是同质的差距，那么此类差距的产生一定存在特定的、与以往不同的原因，因而只能采取与以往不同的对策。

（二）我国义务教育发展中存在差距的因果关系分析

在理论研究中，仅仅指出差距是不够的，还应当追溯其原因，而且需要对其原因进行正确的判断。造成我国义务教育发展中存在差距的原因既有历史因素又有现实因素，既有客观因素又有主观因素。

1. 历史因素与现实因素的延续关系

包括义务教育在内的整个教育在现实上的差距，是其在历史上的差距的延续，其中的影响因素也部分地由历史延续到现实之中。从历史角度看，尽管我国具有重视教育的传统，但教育发展在古代就存在着差距。在古代经济发达的地区，人们重视教育的理念较为浓厚、稳定，文化繁荣，各级教育设施较多。从清末洋务运动开始，近代教育发展的重心开始向沿海地区和城镇转移。在中华民国阶段，虽然大力推进国民教育体系的建设，但教育发展较好、较快的仍多集中在经济富庶的地区和城镇。这种非均衡状态在建国以后虽然得到很大改变，但仍不同程度地延续下来，因而使一些地区义务教育的发展缺少历史基础，客观上造成义务教育目前的非均衡状态。

因此，在分析义务教育目前的差距时，不应忽略其历史因素所起的作用，不能割断历史因素的延续。正如任何对现实与未来不利的历史积淀都需要在现实与未来的发展进程中逐步改变、祛除一样，对义务教育均衡发展不利的历史因素也需要在其现实与未来的发展进程中逐步改变和祛除，同时对义务教育均衡发展的有利因素也需要逐步形成。于是，尽管我们必须“只争朝夕”，但也必须认真地意识到推进义务教育均衡发展是一个长期的历史进程。

2. 客观因素与主观因素的辩证关系

从客观角度看，造成我国义务教育目前差距的现实原因主要有： (1) 自然地理因素。在山区、牧区以及广袤的高寒地区，人类生存环境恶劣，人口密度小，义务教育适龄人口居住地极为分散，使义务教育学校难以形成适度规模，增加了教育成本。 (2) 人口迁移因素。上述地区的居住人口多为少数民族，其民族文化、生活习俗以及人权因素等使他们难以集体迁移到其他地区，也难以根据劳动力的市场调节而实现个人的区域流动。此外，庞大的农业人口携家在全国范围内的城镇间流动，一方面使农村地区义务教育学校的规模缩小或生源不稳定、布局调整困难，并由此严重影响教育成本，另一方面造成城镇义务教育学校的诸多困难。同时，农村留驻人口和流动农业人口的“超生”又加剧了农村义务教育的公共财政压力。 (3) 经济及义务教育财政体制因素。我国各地经济发展水平存在较大差距，建立在此基础上的以行政区划为主的公共财政体制，虽然可以避免“平调”的平均主义，但它在客观上造成各行政区划之间公共财政资源的很大差距。义务教育公共财政体制又建立在以行政区划为主的公共财政体制的基础之上，这就在客观上导致各行政区划之间义务教育公共财政资源的很大差距。

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