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食品安全监管协调体制探析

2016-08-25 01:23 摘 要：中国食品安全监管的多部门共同负责模式使得监管部门之间职责不清，部门之间缺乏协调和联动，同时导致监管层次增加，监管成本居高不下，监管效率普遍较低，执法漏洞时有出现。但是，基于食品安全的重要性，有必要从食品安全监管不协调的现状出发，分析不协调的问题及原因，借鉴国外食品安全监管的成功案例，建立适合国情、行之有效的协调的监管体制。
　　关键词：食品安全；监管体制；协调监管

　　1 引言
　　
　　长期以来，各国政府都把食品安全监管作为政府工作的重点之一来把握，也都建立了相应的食品安全管理体制，或是由处于同一权力水平上的多个部门负责的多部门监管体制；或是由一个部门负责的单一部门监管体制；也或是由一个部门进行综合协调的多个部门具体负责的综合性监管体制。对于这三种监管体制，诸多发达国家的管理实践证实，实行单一部门监管体制，或由一个部门统一协调的综合性监管体制是最有成效的。而我国的多部门监管导致了大量的管理空白与管理冲突的现象，造成监管部门之间职责不清，部门之间缺乏协调和联动，监管的管理层次增加，监管成本居高不下，监管效率普遍较低，执法漏洞时有出现，最终使得管理所追求的食品安全的目的被切割得支离破碎。但是，食品安全的重要性使得我们有必要借鉴发达国家的成功经验，改进我国食品安全体制的组织结构，建立一套行之有效的协调的监管体制。
　　
　　2 现行监管体制分析
　　
　　2.1 现行监管体制及特征
　　 我国食品安全管理体制可概括为“全国统一领导、地方政府负责、部门指导协调、各方联合行动”。确定我国现行食品安全监管体制的有两个法案。根据《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》(国发［2004］23 号，以下简称《决定》) 与中央编办《关于进一步明确食品安全监管部门职责分工有关问题的通知》(中央编办发［2004］35号，以下简称《通知》)，我国食品安全监管采取“分段监管为主、品种监管为辅”的方式。农业部门负责初级农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管，将曾属卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门；工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。兼之其他各个监管部门分别负责不同的领域，实际上负责食品安全的远非这几个主要部门。这种多部门共同参与管理的特征不仅表现在整个国家的食品安全管理中有多个部门，还表现在许多食品在整个食品链条流动过程中存在多部门管理。具体来说，它包括以下几个方面：①我国食品安全相关法律、行政法规的起草权力与规章制定权力分散于农业、质监、卫生、商务、工商、食品药品监督管理等六个部门。②标准制定分散于环境保护部门、农业部门、卫生部门、质监部门四个部门。③控制农药残留也由农业部、质监部、工商及卫生部等负责。④生猪产品安全控制也涉及农业部门、质监部门、卫生部门、工商部门、商务部门、环境保护部门等六个部门。⑤农产品产地环境的管理也隶属于环境保护部门与农业部门两个部门的。 （转载自http://zw.NSEAC.com科教作文网）
　　2.2 现行监管体制的不协调及原因
　　诸多学者对现行监管体制的不协调各抒己见，但总的来说，体现在以下几个方面：一是存在食品安全体系中的“角色不清”、食品安全管理中的“权限不清”以及不同安全等级的食品“定义不清”等问题，是按部门分环节监管体制术语模糊界定之使然。二是清楚界定初级农产品生产、食品生产加工环节、食品流通环节、消费环节的监管部门的监管职责是取得按部门监管成效的前提，但是法律体系的缺失造成其中术语理解的含混不清。三是按部门分环节的监管体制容易导致多头监管与重复监管问题。一方面引起一定范围内存在法律冲突与法律空白及标准冲突与标准缺失的现象；另一方面导致环节之间出现职权交叉、监管的滞后性与重复性、食品安全问题的扩散与放大以及某些环节管理的遗漏问题，最终造成行政执法资源的浪费。四是地域之间贸易的紧密联系使得以前规定的按行政区划设立的地域化管理已经不再适用，跨地域食品安全管理职能存在缺失。五是信息共享平台的欠缺使得按部门分环节监管体制难以解决信息不对称这一市场失灵，使得基于起初食品安全监管的目标与最终的监管效果相左。六是缺乏一个专门负责呼吁社会公众参与食品安全监管的宣传机构。因为要在漫长的食品链条上确保食品安全，社会公众有比政府执法部门更宽泛的监督能力和更广泛的信息渠道。七是缺乏一个统一的、权威的、用于协调各个部门之间关系的组织机构，这势必造成监管部门之间信息沟通不畅、利益冲突处理不顺、部门职权界定不清等普遍问题。八是缺乏最终负责食品安全风险管理的机构。九是未能调动非赢利组织参与食品安全协调管理的积极性。在美国，除总统食品安全委员加强各食品安全机构之间及联邦和地方政府之间食品安全管理的协调以外，还有食品安全联合研究所(JIFSR)、风险评估委员会(R A C)、食源性疾病暴发反应协调组织(FORG-G)、食品安全和应用营养联合研究所(JIFSAN)、国家食品安全系统工程(NFSS)等六个协调组织。