中国政府公共服务：基本价值取向与综合绩效评(2)
2017-01-07 01:02
导读：2.公平的客体。在哲学讨论中关于“什么是应该公平(平等)的对象”，是研究公平问题最核心的问题，争论异常激烈。理论上直接支持公共服务应该成为公
2.公平的客体。在哲学讨论中关于“什么是应该公平(平等)的对象”，是研究公平问题最核心的问题，争论异常激烈。理论上直接支持公共服务应该成为公平分配对象的学说主要包括：有长期影响的机会平等说、罗尔斯和大卫·米勒等人的资源平等说和阿马蒂亚·森的能力平等说。本文首先遵循的是阿马蒂亚·森的“基本能力”平等说，其次是罗尔斯和大卫·米勒二者混合的资源平等说，最后是实质机会平等说。至于哪些公共服务最应该优先被纳入平等分配的范围，我们同样根据以上优先顺序，认为国防、基础教育、公共卫生、社会保障、公共安全、环境保护、基础设施、科学技术、一般公共服务等九类公共服务应该优先纳入，即这九类公共服务构成了我们基本公共服务的范围，是本文中公共服务公平的客体。考虑到我们对平等主体的选择重在群体间的平等，特别是地区和城乡间，所以对国防这种纯全国性公共物品，本文暂时不将其纳入分析。
3.公平的原则。明确了谁与谁公平，对什么进行公平分配，进一步就需要明确如何保证公平分配，即如何分配才是正义的？对这个问题的回答，本文中的意义在于告诉大家，我们如何看待一项公共服务的分配是否正义。在众多关于分配的正义原则中，本文优先采取的是罗尔斯的“最大最小”原则，即在坚持自由平等原则(罗尔斯第一正义原则)基础上，承认公共服务在群体间可以存在差异(差异原则)，但是公共服务的提供必须有助于社会最弱势群体状况的改善，这种差异必须对最弱势群体最为有利(最大最小原则)。但是我们认为光有罗尔斯的最大最小原则，还不足以保证公共服务分配的正义，因为对最弱势群体公共服务提供的改善，并不一定能保证他们在“基本能力”上的平等。比如虽然增加了对弱势群体基础教育的支持，使他们的状况有所改善(例如普及九年义务教育)，但是这种支持程度不足以使他们获得基本能力上的平等(比如至少要求普及12年教育)。所以，我们还必须引入均平分配原则，强调基准的公共服务的供给水平应该平均，即所有地区和所有个人都应该享受到这一水平以上的公共服务。值得注意的是，一般意义的均平分配原则强调的是分配结果的完全平等，我们这里指的是“底线完全平等”，而不是公共服务的结果必然完全一样。当然，随着社会的发展和所处阶段的差异，这种基准性公共服务也会发生变化。
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综上所述，本文中公共服务的“效率”指的是公共服务的投入与产出转化关系，即用多投入、多产出下的“广义生产率”来测度公共服务提供主体间的“相对效率”；而公共服务“公平的主体”主要指地区间和城乡间的群体公平(评估的重点着眼于省辖区这一层次)，“公平的客体”主要包括基础教育、公共卫生、社会保障、公共安全、环境保护、基础设施、科学技术、—般公共服务等八类基本公共服务，“公平的原则”主要强调使最弱势群体的状况得到最大的改善，同时必须使所有的群体和个人享受公共服务的“底线完全平等”。而在公共服务的公平与效率的优先顺序上，主张“公平优先，兼顾效率，并努力用最有效率的方式去追求公平”。
二、主要发现与结论
基于以上背景和价值取向，本文在全面梳理新中国公共服务供给制度演进的基础上，开发了一个含 8个子系统和165个指标的指标体系，以全国31个省级行政区域(不包括台湾、香港和澳门)为评估重点，用基准法和数据包络分析两种成熟的评估方法，全面评估了我国政府公共服务(2000-2004)的综合绩效(等级)、投入—产出效率、改善程度和地区差异状况，有以下几方面的主要发现和结论。
(一)综合绩效等级方面
(1)从投入、产出和效果三方面综合评估，我国基本公共服务综合绩效整体处于偏低的水平。除基础教育北京达到A级，一般公共服务上海、北京达到A级以外，其他各地区各类公共服务绩效等级都处于 B级以下。从2000-2004年5年的平均水平看，则所有地区基本公共服务综合绩效都处于B级以下(见表1)。基本公共服务供给不足的矛盾十分突出。区域分布上，基本公共服务绩效整体东部优于中西部、经济发达省份优于经济落后省份。这主要是因为经济发达地区财力状况好于欠发达地区，基本公共服务领域的投入也更多，在基本公共服务与经济增长互为因果、互相推动下，加上多年来的不断积累，共同促成了目前的区域分布格局。
