政治合法性与中国地方政府创新(1)(2)
2013-12-10 01:06
导读：二、中国地方政府创新与政治合法性所谓政府创新，就是“公共权力机关为了提高行政效率和增进公共利益而进行的创造性改革”。[16]公共权力机关在中
二、中国地方政府创新与政治合法性
所谓政府创新，就是“公共权力机关为了提高行政效率和增进公共利益而进行的创造性改革”。[16]公共权力机关在中国包括各级党委、政府及其职能部门以及工会、共青团、妇联等担负有
行政管理职能的官方群团组织。政府创新的内容涉及到各级政府及其职能部门的职能定位、管理方式、组织结构、运行机制、业务流程、工作方法、技术手段等诸多方面，概括起来就是政府管理体制创新和政府管理技术创新。改革开放以来，中国各级党委和政府积极探索和推动政府创新，取得了丰硕的成果。为了总结、交流和推广中国地方政府创新的先进经验，中央编译局比较政治与经济研究中心在海内外基金会支持下从2000年起开展了以“中国地方政府创新奖”评选颁奖为工作平台的大型项目“中国地方政府改革与创新”研究与奖励计划。“中国地方政府创新奖”每两年一次，迄今已举办三届。
2000年开始的第一届“中国地方政府创新奖”通过有奖征文的形式征集到320个地方政府创新奖申请项目，最后选拔出10名优胜奖，10名提名奖。2003年开始的第二届“中国地方政府创新奖”受突如其来的“非典”事件影响，征集到的地方政府创新奖申请项目下降为245项，从中最后评选出10名优胜奖，5名提名奖和3名鼓励奖。2005年开始的第三届“中国地方政府创新奖”征集到283个地方政府创新申请项目，最后从中评选出10名优胜奖， 14名入围奖和1名组委会奖。这三届地方政府创新奖总的申请项目数量达到848项，共有63个项目入围获奖（其中每届有10名优胜奖），在最后评选前课题组对这些入围项目的申请内容进行了独立客观的实地考察并对项目受益者进行了访谈和座谈， 随后撰写了独立的项目评估报告，作为最后评选的参考。这些独立评估报告对申请项目的实际成效进行了调查核实，具有较高的可信性，可以作为研究申请项目实际效果的基本依据。
本项研究根据课题组的独立评估报告对这三届“中国地方政府创新奖”的63个获奖项目的类型划分、实施效果进行了归纳整理，并初步分析了实施效果和政治合法性之间的关联问题。这63个获奖项目又可以分为政治改革、行政改革和公共服务创新三大类别。
在63个获奖项目中有27个属于政治改革类创新项目（其中第一届11个，第二届6个，第三届10个），约占43%，是这三大类中所占比例最高的。而在这些政治改革类项目中，各个子类的排序依次为：民主选举（共10项，内容包括党内民主选举，团内民主选举，妇联民主选举，人民民主选举）；公民参与（共9项）；政务公开（共7项）；决策改革（共4项）；权力监督（共3项）；司法改革（共2项）；立法改革、干部选拔（各1项）。
就项目实施效果及其与政治合法性的关联来看，政治改革类政府创新项目从多个方面直接而有力地增强了政治合法性。民主选举类项目直接增强了政治合法性。这10个民主选举类项目的实施效果中所提到的增强了群众对党和政府的认同感、信任感和支持程度，增强了党、团、妇联组织的凝聚力，改善了干群关系，这些都是政治合法性得到强化的直接表现。这说明民主选举本身由于解决了授权来源的合法性问题而直接具有增强政治合法性的功效。民主选举类项目还具有将高素质、能干的精英人物录用为领导干部，增强他们向选举他们的当地民众负责的责任意识，从而促进当地经济社会发展的效果，而发展经济和举办公益事业，改善民众生活，又具有增强政绩合法性的功能。公民参与类项目直接增强了政治合法性。这9项公民参与类的实施效果中谈到了公民参与决策提高了政府决策质量，减少了决策失误，有助于政府回应公民的要求，解决群众关心的一些热点难点问题，化解了许多社会矛盾，减少了信访量，融洽了干群关系，这些也都是政治合法性得到增强的直接表现。这说明公民参与本身使得决策过程更加合理，更加容易考虑到各方面的利益和要求，从而增强了决策的合法性。政务公开类项目也具有直接增强政治合法性的功效。这7项政务公开项目增强了政府工作的廉洁程度和透明程度，群众对干部的工作因决策的透明而放心、理解和信任，透明度增加了合法性。同时政务公开使得政府从动员和提取资源从事经济发展和公益事业更加容易获得群众的配合，由此促进了当地的经济社会发展，这又进一步增强了政治合法性。决策改革类项目增加了决策过程的透明度，扩大了群众在决策过程中的发言权，从而直接增强了政治决策的合法性。权力监督类项目有助于建立廉洁政府和透明政府，有助于官员提高对自己的道德要求，从而增强公民对政府的信任，增强政治统治的道德正当性。司法改革类项目通过提供优质高效的司法服务和进行政府文件合法性审查，而直接或间接增强了政治合法性。立法改革类项目通过向公众开放人大常委会会议而增加了立法过程的透明度和公众参与程度，有助于提高立法质量并增加公众对立法工作的理解和支持，从而有助于增强政治合法性。
在63个获奖项目中行政改革类项目为16个（其中第一届为4个，第二届3个，第三届9个），约占总数的25%，是这三大类中比例最低的，但却呈现出明显的上升趋势。在这些行政改革类创新项目中，各个子类项目数量的排序为： 行政审批（4项）；社区管理（3项）；绩效管理、行政成本、行政激励（各2项）；行政程序、行政责任、户政管理（各1项）。
就项目实施效果及其与政治合法性的关联来看，行政改革类政府创新项目主要是从2个方面间接地增强政治合法性。一是这些项目降低了政府运行的行政成本，提高了办事效率，改善了服务质量，有助于提供优质高效低廉的公共服务以满足公民的需要，从而有助于增强政治合法性。二是其中多数项目有助于改善投资环境，为企业提供便捷高效的审批服务，为当地经济社会发展创造了一个良好的亲商服务环境，而行政改革对经济发展的促进作用间接增强了当地政府的政治合法性。而其中的社区管理类创新项目由于引入了居民委员会直接选举等选举民主要素并增强了居民委员会的民主议事功能，因而增强了授权来源的合法性。需要特别指出的是其中强化行政责任制的努力增强了政府依法行政和依法追究责任的能力直接增强了政府的法律合法性，而后者构成政治合法性的重要内容。
在63个获奖项目中有22个属于公共服务创新类项目（其中第一届5个，第二届10个，第三届7个），约占总数的35%。在这些公共服务类项目各个子类的排序依次为：扶贫济弱（共6项）；弱势群体维权（共4项）；公益事业（共3项）；社区服务（共2项）；电子政府、服务基层、公共安全、公共卫生、公共教育、
社会保障、软环境建设、农村服务、服务政府（各1项）。
就项目实施效果及其与政治合法性的关联来看，公共服务创新类项目主要从两个方面直接增强了政治合法性。扶贫济弱类项目、弱势群体维权类项目和社会保障类项目通过建设社会安全网，扶助贫困人口、失业人口和妇女、儿童等弱势群体，维护外来民工、流浪儿童、家庭妇女等弱势群体的法律权利，改善社会收入分配状况，促进社会公正，使各阶层民众普遍受益，从而赢得政治合法性。公益事业、社区服务、农村服务、公共安全、公共教育、公共卫生、软环境建设类创新项目提高了服务质量，降低了服务成本，节约了资金，通过提供优质高效的公共服务满足了公民对政府的需要，从而增强了政治合法性。公益事业类和社区服务类创新项目还通过民营化、市场化改革，为民营企业参与公用事业投资提供了机会。农村服务、公共教育和公共卫生类项目提高了人力资本的质量，公共安全、软环境建设项目为经济发展创造了有利的环境。这些无疑都通过促进经济发展，增强了政绩合法性。电子政府、农技110服务、服务型政府、服务基层类创新项目通过政府管理技术的创新和对政府管理职能的重新定位提高了公共服务的质量和效率，优化了经济社会发展的环境，从而直接或间接地增强了政治合法性。
三、关于中国地方政府创新与政治合法性的若干思考
对三届“中国地方政府创新奖”所有获奖项目上述初步的经验研究显示，地方政府创新的确增强了地方政府的政治合法性。政治改革类和公共服务类政府创新直接增强了政治合法性。民主选举、公民参与、政务公开、决策改革、立法改革、司法改革、权力监督、干部选拔等政治改革类项目解决了授权来源合法性问题，推动了公民参与决策和协商民主的发展，促进了廉洁政府和透明政府建设，提高了政府工作的法律合法性，从制度上强化了对政府官员的道德约束，带动了地方经济发展和公益事业的兴办，因而从多个方面直接增强了政治合法性。扶贫济弱、弱势群体维权、公共安全、公共卫生、公共教育、社区服务、农村服务、环境建设等公共服务类政府创新改善了收入分配状况，促进了社会公正，提供了优质高效的公共服务和公共品，满足了公民对政府的需要，使社会各阶层从经济增长和政府工作中普遍受益，因而直接增强了以政绩为基础的政治合法性。行政改革类政府创新则通过间接的方式增强了政治合法性。行政审批、行政程序、行政激励、行政责任、绩效管理、社区管理、户政管理等行政改革类政府创新简化了行政程序，减少了行政审批事项，强化了行政责任，提高了行政效率，精简了机构和人员，
放松了行政规制，这样既有助于提供优质高效的公共服务，又有助于营造亲商的投资环境，从而间接增强了政治合法性。
为了增强党和政府的政治合法性，实现长治久安，上级政府和社会各界都需要积极支持和鼓励地方政府创新。地方政府创新是一项具有风险的事业，可能出现挫折甚至失败，可能在创新中出现错误，创新者所承受的压力和风险要大于其收入预期。而成功的政府创新的社会效益远远大于它给创新者个人所带来的收益。只有那些具有高度社会责任感的地方党政领导干部才会积极主动地推动政府创新。因此，上级政府和社会各界都要保护改革者，奖励创新者，宽容失败者，善待出错者，为地方政府创新创造一种良好的社会氛围。上级政府还要为地方政府创新提供必要的理论资源和适度的授权，使地方政府创新能够获得相应的理论支撑和施展空间。学术界、新闻界还要积极总结、交流和推广地方政府创新的最佳实践和先进经验，通过学术研究、民间评估、媒体报道等多种渠道推动地方政府创新不断向深度和广度发展。中央政府和上级政府对于在更大范围内乃至全国范围内推广地方政府创新的最佳实践和先进经验方面负有主要责任。
地方层级的政府创新存在着许多自身难以克服的局限性。以行政改革类政府创新为例。在中央和省级政府职能部门权力上收和实行垂直管理或双重管理的情况下，一些地方政府发起的行政审批制度改革、行政程序改革、公共部门绩效评估、社区管理体制改革等行政改革类政府创新要么只能在自身管辖权范围内进行有限的改革，要么因这些职能部门依据上级主管部门的法律文件抵制相应的改革或因上级部门的批评责罚而作罢，要么因“下动上不动”而回到改革的原点，要么因缺乏上级的支持而难以在更大的范围内加以推广。再以政治改革类政府创新为例。这一类政府创新政治风险最大，可持续性方面遇到的问题也最多。民主选举、权力监督、干部选拔等方面的政府创新可能会与现行的宪法、法律、党章或政策文件的某些规定相抵触，这样就可能被指责为违反宪法、法律、党章或政策，创新的发起者可能会因此断送政治前程甚至有牢狱之灾，相应的政府创新也会因法律合法性问题而难以持续，尽管它可能在其他方面大大增强了政治合法性。政治改革类政府创新往往会因领导人的更换，新的领导人对这些不能给自己带来鲜花、掌声和晋升机会的政府创新不再给予关注和投入，从而导致相应的政府创新无疾而终。尽管“人存政举，人亡政息”是各类地方政府创新都会经常遇到的一个问题，但政治改革类政府创新因动力不足而缺乏持续性的问题似乎更加普遍和突出。公共服务类政府创新的最大限制是地方政府的财力有限，分税制实行后中央政府和省级政府在税收中占有比例过大，地方政府财政收入增长速度趋缓财政实力有限，这样无疑限制了地方政府提供的公共品和公共服务的数量和质量，制约着地方公共服务类创新的方向、速度和规模。这些都表明地方政府创新的可持续性和可推广性面临着许多地方政府自身难以克服的限制，因而在增强政治合法性的时间和空间效力上都有着自身的限度。地方政府创新主要是在当地范围内增强了本级政权的政治合法性，如果不能在更大的地域范围乃至全国范围内加以推广，那么它的功效只能局限在当地的范围内。地方政府创新的最佳实践和先进经验如果不能上升为法律法规政策或被有关的法律法规政策所吸收而加以制度化，这些创新实践的持续性和推广性都会遇到严重的问题。地方政府创新如果因当地领导人的更换或领导人注意力的改变而被迫终止，其增强政治合法性的功效也将随之终止。
地方政府创新具有实验和“试错”的功能，因此政府创新作为一种高风险的事业由地方政府做开路先锋具有其合理性。但并非所有的政府创新都必须由地方政府启动，有些政府创新甚至不能由地方政府来进行。为了在全国范围内和在更长久的时段内增强党和政府的政治合法性，中央政府有必要在政府创新方面采取更加积极主动、奋发进取的态度。在认真总结地方政府创新的经验教训基础上，中央政府有必要在全国范围内系统配套地和循序渐进推进政治改革类、行政改革类和公共服务类政府创新，增强党和政府的执政能力和管理能力，全面巩固政治合法性的基础，实现长治久安。
主要参考文献：
1．刘泽华主编：《中国古代政治思想史》，
南开大学出版社，1992年版。
2．[法]让-马克·夸克著：《合法性与政治》，佟心平、王远飞译， 北京：中央编译出版社，2002年版。
3．孙中山：《三民主义》，岳麓书社，2000年版。
4．《邓小平文选》（第三卷），人民出版社，1993年版。
5．俞可平等著：《政府创新的理论与实践》，浙江人民出版社，2005年版。
6．何增科等著：《基层民主和地方治理创新》，中央编译出版社，2004年版。
7．俞可平主编：《中国地方政府创新2002》，北京：社会科学文献出版社，2002年版；《中国地方政府创新 2004》（印刷品）；《中国地方政府创新2005——2006》（印刷品）。
(作者工作单位： 中共中央编译局当代所 研究员
政治学博士)
* 本项研究基于笔者协助俞可平教授主持的“中国地方政府改革与创新”研究与奖励计划， 该计划始于2000年，至今已举行了三届“中国地方政府创新奖”评选。入围项目的独立评估报告（项目简介）可从中国地方政府创新网上浏览下载，或参阅俞可平主编：《中国地方政府创新2002》，北京：社会科学文献出版社，2002年版；《中国地方政府创新 2004》（印刷品）；《中国地方政府创新2005——2006》（印刷品）。
[①] [美]杰克·普拉诺等著：《政治学分析辞典》，胡杰译， 北京： 中国社会科学出版社， 1986年版，第82页。
[②] [美]杰克·普拉诺等著：《政治学分析辞典》，胡杰译， 北京： 中国社会科学出版社， 1986年版，第82页。
[③] [美]G·A·阿尔蒙德：《比较政治学：体系、过程和政策》，上海译文出版社1987年版，第36页。
[④] 张先昌、杨军政：“传统政治法律思想中民本思想的法理学分析”，《
江苏大学学报》（社会科学版），2006年第2期，第41页。
[⑤] 参见孙晓春：“儒家民本思想发微”，《
吉林大学社会科学学报》1995年第5期，第6——7页；俞可平：《中国传统政治文化论要》，《空子研究》1989年第2期，第29——30页。
[⑥]俞可平：“中国传统政治文化论要”，《空子研究》1989年第2期，第24——25页。
[⑦] 孙晓春：“儒家民本思想发微”，《吉林大学社会科学学报》1995年第5期，第1——7页
[⑧] 孙中山：《三民主义》，岳麓书社，2000年版，第205页。
[⑨] 这方面的分析可参见： 王钧林：“孙中山的民权主义与儒家的民本主义”，《文史哲》2001年第2期，第71——79页；姜朝晖：“孙中山的民权思想与传统民本主义”，《山东师大学报》（人文社会科学版），2001年第4期。
[⑩] 参见：孙中山：《三民主义》，岳麓书社，2000年版。
[11] 《邓小平文选》（第三卷），人民出版社，1993年版，第370页
[12] 世界银行：《东亚奇迹——经济增长与公共政策》（中译本），中国财政经济出版社1995年版，第9页。
[13] 有关的论述可参见康晓光：“经济增长、社会公正、民主法治与合法性基础——1978年以来的变化与今后的选择”，《战略与管理》1999年第4期，第76——78页。
[14] 何包钢：《协商民主的发展——协商民主理论与中国地方民主国际学术研讨会论文集“主编前言”》（陈剩勇、何包钢主编），中国社会科学出版社2006年版，第3页。
[15] [英]马修·×费斯廷斯泰因：“协商、公民权与认同”，引自陈家刚选编《协商民主》，上海三联书店2004年版，第313——314页。
[16] 俞可平：“论政府创新的若干基本问题”，《文史哲》2005年第4期，第138页。
来源：中国政府创新网 来源日期：2007-4-4 本站发布时间：2007-4-5
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