中国共产党党内适当分权论(1)(2)

　　党代会年会制的目的是为保证党代会是党的“权力中心”。然而，年会制也有不足之处，由于党代会一年召开一次，在党代会闭会期间，其权力中心地位往往会被中央委员会或其他机构所取代。马克思主义经典作家显然发现了这个问题。马克思恩格斯把“遇紧急情况中央委员会得召集非常代表大会”[11] (P575)作为年会制的弥补措施。列宁坚持了这种做法，并开创了党的代表会议制度的形式。党的代表会议是由党中央召集各省委员会和各民族地区委员会的代表组成的，规模和职权都比党的代表大会小一些。1919年12月规定，党代表会议每三个月召开一次；1921年规定为每年召开两次；1922年规定为每年召开一次。党的代表会议年会在两次党的代表大会之间召开，目的是避免党的代表大会的权力流失到党的中央委员会。

　　1869年9月成立的德国社会民主党，是世界上第一个在民族国家范围内力图以科学共产主义为指导的无产阶级政党。为了避免中央执行委员会的过度集权，德国社会民主党除了坚持党的代表大会年会制之外，还设立了一个专门监督中央执行委员会的机构。其党章第15条规定：“为了尽可能防止执行委员会独断专行，党成立由十一人组成的监察委员会。执行委员会未予考虑的一切申诉可提交监察委员会。同时，监察委员会应该监督执行委员会对日常事务的领导。”[14](P47)党章第17条还规定：“监察委员会至少每季度对执行委员会的日常事务领导、公文、图书和财务进行一次检查，如果监察委员会有充分的根据和执行委员会拒绝改正错误，监察委员会有权停止执行委员会个别成员，直至整个执行委员会的工作，并且可以采取临时领导日常事务的紧急措施。这样的决定必须要由监察委员会三分之二的多数通过。如果执行委员会的成员半数以上被停职，则应在四星期内召开党代表大会，对事情作出最后决定。” [14](P47)从以上规定可以看出，德国社会民主党的代表大会是党的权力中心，执委会是领导党的日常工作的执行机关，监委会制约和监督执委会的工作。这是对共产主义同盟民主制原则的进一步发展，体现了以权力制约权力的原则。1875年德国社会民主党与拉萨尔派的全德工人联合会合并成立德国社会主义工人党。为了避免党的历史上曾经出现的主席独裁制，党章决定实行双主席制，即把原设主席、副主席各一人改设为两个平权的主席。一直到1914年之前，该党都保持着两个主席相互制约的体制。新章程还规定，除执行委员会和监察委员会外还设立由十八人组成的仲裁委员会，在执行委员会和监察委员会之间产生分歧时进行工作。仲裁委员会有权与监察委员会一起以绝对多数票罢免不称职的或拒绝改正过失的执委会个别成员或全体成员。如果免除了执行委员会个别成员的职务，就由监察委员会和仲裁委员会共同确定有关职位的人选，任期到下次代表大会为止；如果两个以上的执委会成员被免职，应在六星期内召开党代表大会进行新的选举。在此之前，由监察委员会和仲裁委员会指定一个委员会来领导党。同时，根据执行委员会的提议，仲裁委员会也可以免除监察委员会个别成员或全体成员的职务。[15]由此可见，德国社会主义工人党组织的运行是以党的代表大会为中心，在组织机构设置上防止权力过分集中，明显体现出分权制衡的原则。

　　俄国社会民主工党于1898年成立后，由于沙皇政府的专制压迫，党基本上处在非法状态下，难以展开正常的活动。所以，列宁强调无条件的集中制和极严格的纪律。“在黑暗的专制制度下，在流行由宪兵来进行选择的情况下，党组织的‘广泛民主制’只是一种毫无意思而且有害的儿戏。”[16]1903年在国外召开的党的二大确立了集中制的原则。在《党章》中特别强调了中央委员会的作用，中央委员会“大体上统一和指导党的全部实践活动”，“中央委员会的一切决议，各级党组织都必须执行”。[17](P45)因此党内形成了集权体制，干部也以任命制为主，权力配置以纵向运行为主。但是，这并不意味着中央委员会可以代替党的代表大会成为党的最高权力机关。《党章》第二条明确规定：“党的最高机关是党的代表大会。”[17](P44)列宁强调高度集权制只是特殊历史条件下的临时性政策规定，他从来都没有忘记民主制。1905年革命爆发后，革命形势有了一定好转，俄国社会民主工党第一次代表会议于同年12月召开，会议强调要实行广泛的选举制度，中央委员会可以撤换，并且第一次提出：“代表会议确认民主集中制原则是不容争论的”。[17](P119)1906年3月列宁在提交给党的四大的文件中写道：“党内民主集中制的原则是现在一致公认的原则”。[18]即使在非常状态下，列宁也很担心并设法限制中央委员会的过度集权。1905年党的三大通过的《章程》规定：“在半数的委员会要求召开代表大会而中央委员会拒绝召开时，代表大会即由各合格委员会的代表会议选出的组织委员会召开。组织委员会行使中央委员会召集代表大会的一切职权。”[17](P103)这个规定在很长一段时期内都一直保留着。1912年举行的俄国社会民主工党第六次全国代表会议还建立了一个新的机构——检查委员会，它由党的代表大会选举产生，其职责为了检查中央委员会的会计处和一切事业，并向下一次代表大会提出报告。十月革命胜利之后，列宁发现党中央的权力越来越大。为了加强监督，从1919年俄共（布）第八次全国代表大会起，《党章》就规定：“中央委员会设立政治局——负责政治工作，组织局和以书记（中央委员会组织局委员）为首的书记处——负责组织工作。”[17] (P593)

　　列宁一贯认为，由党代会选举产生的中央委员会只是党代会的执行机关。为了防止中央委员会的过度集权，除了中央委员会分设三个机构之外，还不准设主席。即便这样，列宁仍然很不放心，为了加强对中央委员会的监督，他建议，建立党的监察委员会，保证监察委员会的相对独立性，“中央监察委员会，只对党的代表大会负责”。[19]在列宁的倡议下，1920年俄共（布）第九次全国代表会议成立了中央监察委员会，它标志着俄共的检查制度发生了质变。会议通过的《关于党的建设的当前任务》中的第三条明确指出：“完全需要改变检查委员会的性质”。[20](P39)第十九条进一步指出：“代表会议认为有必要成立一个同中央委员会平行的监察委员会。监察委员会应当由党内最有修养、最有经验、最大公无私并能够严格执行党的监督的同志组成。党的代表大会选出的监察委员会应当有权接受和协同中央委员会审理一切控诉，必要时可同中央委员会举行联席会议或把问题提交党的代表大会。”[20](P43—44)显然，列宁是想把单纯的监察制度上升为权力制衡机制。1921年3月俄共（布）第十次代表大会召开，会议进一步作出了《关于监察委员会》的决定，其中的第七至第九条明确规定：监察委员会和党委员会平行地行使职权，并向本级代表会议和代表大会报告工作；监察委员会委员有权出席本级党委员会和苏维埃委员会的一切会议以及本级党组织的其他各种会议，并有发言权；监察委员会的决议，本级的委员会必须执行，而不得加以撤销，如果有不同意见，可以把问题提交联席会议解决，如果与同级党委员会不能取得协议，可以把问题提交代表大会或本级代表会议解决。[20]（P70—71）

　　防止权力的过度集中是列宁在其晚年集中思考的问题。他以口授的方式写下了《给代表大会的信》、《我们怎样改组工农检查院》等书信和文章。列宁在临终前写的《我们怎样改组工农检查院》中说：“中央监察委员会委员必须在自己主席团的领导下，经常检查政治局的一切文件。”“有一定的人数必须出席政治局每次会议的中央监察委员会的委员们，应该形成一个紧密的集体，这个集体应该‘不顾情面’，应该注意不让任何人的威信，不管是总书记，还是某个其他中央委员的威信，来妨碍他们提出质询，检查文件，以至做到绝对了解情况并使各项事务严格按照规定办事。”[21]显然，列宁将党的最高领导人都一律置于中央监察委员会的监督之下，这是一种典型的分权制衡的思路，对于执政的无产阶级政党具有重要的启发意义。然而，由于复杂的原因，这种探索随着列宁的逝世而中断。在以后的历史进程中，苏共中央执行委员会逐渐集执行权、决策权和监督权于一身。这种高度集权体制在特定历史条件下发挥了它应有的作用，但是其危害也是很大的。它为日后苏共垮台留下了隐患，而且，这种高度集权体制还极大地影响到其他共产党执政的社会主义国家，使权力过分集中成为共产主义运动中的痼疾。

　　三、对中国共产党党内适当分权的设想

　　无产阶级政党由革命党向执政党转变时，高度集权体制理应得到应有的改变。邓小平曾深刻指出：“党成为全国的执政党，特别是生产资料私有制的社会主义改造基本完成以后，党的中心任务已经不同于过去，社会主义建设的任务极为繁重复杂，权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业的发展。对这个问题长期没有足够的认识，成为发生‘文化大革命’的一个重要原因，使我们付出了沉重的代价。现在再也不能不解决了。”[22]（P329）应当看到，高度集中的体制是在特定的历史条件下，尤其是在长期战争环境与计划经济体制下形成的，它对革命胜利和建国初期集中力量建立独立的工业体系和国民经济体系发挥过重要作用，不能全盘否定。但是，当今时代的主题发生了变化，党的历史方位也有了很大改变，继续保持高度集中的体制已不合时宜。这就要求党必须与时俱进，开拓创新，对党内权力进行科学合理的分解。建国以来的实践一再证明，权力过分集中，无论对党的事业、人民的事业，还是对干部的健康成长，都弊大于利。如何解决权力过分集中的问题，邓小平主张“必要的分权和自主权” [22]（P329）。

　　对一些党代会常任制试点单位进行的党内分权的改革，一些人疑虑重重，怕妨碍了党的集中统一领导，陷入西方三权分立的窠臼。这种疑虑是没有必要的。我们进行的党内分权与西方的三权分立有质的不同。西方资产阶级政党内部也有分权，但基本上属于资本主义的三权分立范畴。它们的中央执行委员会和党的全国代表大会权力的来源往往是相同的。但是，无产阶级政党始终坚持民主集中制原则，始终坚持党的一切权力集中于党的代表大会，在这个前提下实行适当的分权，并不影响党的集中统一优势。一旦党代会作出决议，各方立即贯彻执行，不会形成长期掣肘、议而不决的局面。

　　在坚持党代会是党的权力中心的前提下，在党内实行适当的分权，实现以权力制约权力，应该进行相应的机构配置。要充分研究和借鉴国际共运史已有的经验，以实行党的代表大会常任制为契机，积极探索，勇于突破。

　　结合当前地方党代会常任制改革的实践经验，笔者的设想是：第一，由党的代表大会选举产生一个常设委员会，在党代会闭会期间主要行使决策权，接受党的代表大会的监督；第二，现行由党的代表大会选举产生的党委会，应恢复其在六大以前的名称，即“执行委员会”，主要行使执行权，向党的代表大会及其常设委员会负责；第三，由党的代表大会选举产生的纪律检查委员会作为党内专门的监督机关，行使纪律监督权，监督范围不仅包括党的执行委员会，而且还包括党代会常设委员会在内的党的权力机构。它独立于党代会常设委员会和党的执行委员会，只对党的代表大会负责。

　　党内分权的改革不可能一蹴而就，不能采取激进的方式，否则容易造成大的混乱与无序，结果往往事与愿违。党内分权的改革要与市、县党代会常任制改革结合起来，从基层做起，稳步推进。在当前和未来的一段时间内，建议让党的全委会与党的常设委员会对接，成为党的权力机关，主要行使决策权；让党的常务委员会与党的执行委员会对接，成为党的执行机关，主要任务是执行党代会及其常设委员会作出的决策；党的纪律检查委员会成为党内专门的纪律监督机关。党的常设委员会、执委会、纪委会三者相互制衡，共同对党的代表大会负责，并在年会期间向党的代表大会报告工作，接受监督与质询。三机关人员原则上不应交叉任职。这种党内分权的改革方案不可能阻碍党的集中统一优势，它不是削弱而是加强了党代会的权力中心地位，从而会有效地防止党代会权力的流失。

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