中国地方政府治理结构改革——一种财政视角的(3)
2015-04-26 01:04
导读：二、我国现阶段地方财政体制的弊端对地方政府治理结构效率的 任何一个国家的政府体制都是其财政体制所赖以建立和形成的基础。政府体制的共同特征
二、我国现阶段地方财政体制的弊端对地方政府治理结构效率的
任何一个国家的政府体制都是其财政体制所赖以建立和形成的基础。政府体制的共同特征是多级次性，它反映了政府内部实施分工协作的必然要求。为了讨论方便，我们将中央政府以下的各级政府统称为地方政府。从效率的角度讲，政府职能不能由一级政府包揽，而应通过各级政府之间的分工协作来共同承担。
与政府制度的多级次性相适应，政府的财政体制是由中央财政和地方财政组成的多级财政体制。作为一种政府治理工具，多级财政体制实际上是一种财政控制权的配置制度，它要求在合理界定各级政府事权的前提下，按照一定的财政原则，将政府财力在各级政府间进行有效配置，同时通过上级政府对下级政府的转移支付制度，使得各级政府承担的政府职能与其可支配财力相适应。一个国家的财政体制不仅要能使各级政府的“事权和财权”相适应，而且还要有助于给各级政府提供工作激励和行为约束，使政府的自利性行为目标能充分体现利益目标。为此，财政体制的设计必须尽可能满足激励相容性原则的要求，即各级政府自利地追求个人利益目标或本级政府利益目标的同时恰好最大限度地履行了一国政府理应承担的职能。
我国的政府体制由中央政府、省级政府、地市级政府、县级政府以及乡镇政府五个级次组成。与五级政府体制相适应，现阶段我国的财政体制在五级财政的框架下界定了各级政府的财权和事权范围。然而，界普遍认为，的财政体制只是初步理顺了中央政府和省级政府之间的财政关系，但没有在省级以下政府之间确立一个较为合适的责任和财力分配模式，结果导致在省、地市、县和乡镇政府之间，一方面财权过分向上集中，使得基层政府财力十分薄弱，而另一方面事权过分向下集中，造成基层政府承担事权过重。从政府治理结构的角度看，地方财政体制在机制设计上的失败不仅在于它引致了县乡两级财政困境，而且还在于它在许多方面与对地方基层政府的工作激励具有不相容性。下面我们具体我国财政体制的弊端如何扭曲了政府治理机制对地方基层政府的工作激励。
（科教范文网http://fw.NSEAC.com编辑发布） 第一，地方财政体制弊端扭曲了政府治理机制对乡镇政府的工作激励。从政府职能上讲，乡镇政府是直接服务于乡村并依法对乡村直接实施管制的一级政权组织。现阶段乡镇政府所承担的事权十分繁杂，大体上可区分为管理事权和社会管理事权。根据事权和财权相统一的原则，既然乡镇政府承担了如此众多的事权，也理应拥有与之相适应的财权。然而在我国地方财政级次中，乡镇级财政是最为薄弱的一级财政。1994年的财政分权改革并没有为地方政府建立起独立的地方税体系，目前地方各级政府都没有构成自己财力基础的特色税种，而是共享相同、有限的地方税源。在这种情况下，上级政府必然首先考虑本级政府的财政利益，往往会利用其所拥有的体制决策权制定出按行政隶属或行业进行分税的财力分配模式以便自己能够占有大税种和大税源，同时也不愿意通过转移支付的形式向下级政府让渡自己的财力，结果导致地方财政的财力层层向上集中，使乡镇政府的事权和财权极不对称。事权和财权的不对称刺激乡镇政府巧立名目乱收费、乱集资和乱摊派，以摆脱财政困境。显然，不同于税，费的种类和规模在很大程度上取决于乡镇政府的敛财意图，其随意性很强，而且费收到政府手中之后，其用途很难得到外界的监督和控制。这样，一旦乡镇政府的“乱收费”行为在客观上具有合理性并被冠以政府的名义，不仅会抑制农户的正当经营活动，从而降低农户生产性投入，而且会使乡镇政府治理机制滋生许多制度漏洞，进而导致官员个人收益控制权膨胀，最终扭曲对乡镇政府的激励。这表现在，一方面乡镇政府财政陷入困境，社区公共产品的供给严重不足，另一方面乡镇政府的机构却有增无减，而且经常在缺乏严密的市场调研和可行性论证的情况下，便通过“乱收费”大搞社会效益很差的“政绩工程”。
