乡镇政权组织的困境及改革趋向的选择(2)
2015-04-30 02:51
导读：另外，在沉重的体制和财政压力下，一些地方乡政角色变异，出现了黑恶势力向基层政权的侵入的现象[3]，基层政权出现严重的功能性变异和结构性退化。
另外，在沉重的体制和财政压力下，一些地方乡政角色变异，出现了黑恶势力向基层政权的侵入的现象[3]，基层政权出现严重的功能性变异和结构性退化。作为一级政权，其恶劣行径引起了农民的反感、愤懑，基层民众将他们的不满、怨恨转嫁给国家，由此必然会产生政权基础合法性危机。目前不少乡镇政府已外强中干，很难有效地管理、约束它的下属机构及其人员，根本无法领导和管理本区域内的各项事业。这种体制已成为国家与基层社会之间的一道“中介层”，它一方面阻断来自上级政府政令的畅通和执行，另一方面阻止来自基层民众的合理诉求，干扰了对政治系统的正常“输入”、“输出”和“反馈”。
基于上述原因，中央和地方政府进行了农村税费改革，试图通过农村税费改革，从根本上治理对农民的各种乱收费，减轻农民负担，巩固基层政权，促进农村经济健康发展和农村社会长期稳定。但是，单一的税费改革解决不了行政压力体制和财力紧张。这就需考虑从治理体制上改革现有的乡级体制，进行乡镇和县级政治体制改革。
三、大陆乡镇政府何去何从：的几种改革思路
目前人们提出的各种改革思路有：主张加强乡镇政府的建设，将它建设为一级完备的基层政府组织；要么主张撤销乡镇政府，实行（类似于村民自治那样的）社区性“乡镇自治”；要么主张虚化乡镇政府，将之改为县级政府的派出机构，实行“县政、乡派”。
乡镇机构膨胀、农民负担和乡镇财政等日益严重的今天，人们对于中国大陆乡镇政府去向又趋向一致，即实行“乡派”或者“乡镇自治”，几乎没有人主张要加强乡镇政府的建设。乡镇政府也的确没有必要建设成为一级完备的政府组织。否则，庞大的机构必须要存在和消费，农民的有限剩余与地方财政支出日益扩大的矛盾，决定了这是不可行的。
大学排名 第二种主张是实行“乡镇自治”。吴理财主张“在乡镇政府维持国家政权组织的基本前提下，使之真正成为乡镇社区有效治理的主体单位”，具体办法则是实行乡镇长直选，重新配置乡镇政府的权力，扩大乡村人民民主参与乡镇的管道，使之有足够的政治权力参与到乡镇政府的选举、决策、监督、治理等诸多层面和各种事务当中[4]。于建嵘主张“撤销乡镇政府，建立自治组织；健全和强化县级政府职能部门的派出机构；充实和加强村级自治组织；大力农村中介组织；开放农会等农民利益代表组织。”“乡镇自治是一种社区自治，依国家的规定和本地方公共的意志，处理地方公共之事务”[5]。就目前而言，乡镇自治面临着相当大的困境，缺乏自治的基础条件。一是当前的村民自治还不足以发展为更高层级的社区自治形式，即使村民自治本身还存在许多问题没有解决好。并且单个行政村落的自治和民主选举也只能形成“马铃薯”式的自组织群，而这种相互隔离的、分散的自组织不可能直接国家层面的政策选择，难以约束基层政府的行为。二是中国农村越来越成“缺乏分层与缺失记忆”的。对于全国大多数农业型农村地区来说，农民越来越成为原子化的农民[6]。高度分散的农民与高度组织起来的地方行政掌握着完全不对称的资源，无法改变农民在社会利益分配格局中的弱势地位。当然，这并不是否定农民组织起来的必要性，诸如农民协会、行业协会等各类社会组织和社区组织，有利于满足农民农业市场化的需要，提高农民权益的自我保护能力，今天具有相当现实的意义。乡镇自治所需的强化乡镇人大职能，使乡镇一级权力结构更为复杂，乡镇一级权力运作的不确定性因素大为增加，后果可能是大大增加了乡镇一级乃至整个县乡村行政体系的行政成本，降低了行政体系的效率。这与当前绝大多数农业型农村地区乡镇职能正在简化的趋势相违。
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第三种意见是实行“县政、乡派”。徐勇主张重构县乡村利益关系，即“精乡简县”。“精乡”是精简乡级行政的职能，将乡级行政真正用于必须由行政解决并只有行政才能解决好的事务方面。“精乡”的一个措施是从体制上改乡级基层政权为县级政府的派出机构，作为县以下的行政组织。“简县”首先根据“精干高效”原则来设计和构造县级机构。尤其对于农业地区的县来说，机构设置应该主要着眼于提供必要和必须的
公共管理和公共服务。
