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责任政府：理想与现实的两维透视

2015-05-22 01:10 责任政府：理想与现实的两维透视 内容提要　理想形态的责任政府构筑在共和、民主、宪政及法治的理念基石之上，承载了民众对政府的价值期盼。现实形态的责任政府正经历着由传统向现代的转型，但不论是传统的责任政府还是现代的责任政府，都存在着难以规避的责任瑕疵。对于当前中国式责任政府的建构而言，加强责任制度建设是关键。关键词　责任政府　理想　现实　责任制度　　责任政府的理想形态与现实形态之间存有二元张力：既相互依存，又相互冲突。由于理想导航功能的存在，使得现实形态的责任政府有着不断变革与完善的必要，并使理想形态的责任政府彰显出渐进获致的过程。本文基于责任政府理想形态与现实形态之间的张力运动，在梳理责任政府理论源流的基础上，描绘责任政府的价值外观；在剖析责任政府历史演进的同时，揭示责任政府存在的责任瑕疵；在中国特定的政治生态下，探求中国式责任政府的建构路径。　　理想形态责任政府的理论基石与价值外观　　学术界普遍认为： 责任政府是民主理念的必然逻辑。这诠释了责任政府并非人们一厢情愿的简单臆断，而是植根于一定的理念之上。责任政府的理念有四重源流：共和、民主、宪政及法治。共和理念的价值内核主要体现在三个方面： (1) 国家的公共性； (2) 政治权力的共有性； (3) 通过和平的方式参与政治事务与解决政治纠纷。国家的“公共性”意指天下为公，即国家的本质是“人民的公共事务”。“人民的公共事务”诠释了国家既不为一人(君主) 、少数人(贵族) 利益服务，也不为多数人(穷人) 利益服务，而是谋求公共利益和共同福祉。国家谋求公共利益和共同福祉的定位，隐含的逻辑则是“公域”与“私域”的分离——不仅将公共事务与私人事务进行有机剥离，而且设定了国家权力运行的轨道。政治权力共有性的强调，目的在于反对君主和教会的“天然统治权”。　　由此，一者，划清了共和政体与神权政体以及君主政体的边界；二者，揭示了政治权力的开放属性：公共权力意味着非为一人或少数人所把持的权力，而是社会共有的权力，因此政治权力理所当然地应向所有国民平等开放。和平方式的提倡，一方面，避免了利益争夺的武力倾向；另一方面，伸张了民众言论自由、结社集会自由以及信仰自由等权利。综上可见，共和理念框定了政府责任的价值取向：公共利益与共同福祉；固化了政府责任的承载领域：公共领域而非私人领域；明晰了政府责任的终极目标：维护人民的自由权利。　　民主理念的精髓主要表征在三个方面： (1) 人民主权；(2) 政府治权及合法来源； (3) 多数决定原则。人民主权定格了主权的至上权威及其归属——国家的最高权力，并由人民自己掌握和直接行使。政府治权的属性是由主权派生而来的，人民赋予是其唯一的合法来源。多数决定的原则，一方面，通过投票方式使民意清晰化，便于政府依据民意决策；另一方面，通过多数决定的方式为解决社会冲突提供合法机制。政府治权的拥有，是通过缔结社会契约的方式实现的。社会契约的缔结表现出四方面的积极意义： (1) 主权在民的合理性。政府一切行为的物质支撑仰赖于民众的纳税行为，因此，作为物质基础提供的对价，人民获得了主权性权利。(2) 人民具有了要求政府承担责任的权利。因为“一项契约的本质形式不在于我向你承诺做某事，而在于我同意你将因此而获得要求我为你做某事的合法权利”。(3) 确定了治权者依据主权者意志行事的规则，即政府的各项决策必须以民意为依归。(4) 作为前一项的消极后果，政府应承担违约责任。　　因此，在民主政体下，“没有人能够自立为皇帝或国王，人民提升某一个人使之高于自己，就是要让他依据正确的理性来统治和治理人民，给予每一个人他所有的，保护善良的人，惩罚邪恶的人，并使正义施行于每一个人。但是如果他妨碍或搅乱了人民建立他所要确立的秩序，也就是违反了人民选择他的契约，那么人民就可以正义而理性地解除服从他的义务。因为是他首先违背了将他们联系在一起的信仰”。由此可见，民主理念构筑了三重责任防御体系：一者，人民与政府间的权力委托关系，凝固了政府“人民公仆”的本质。二者，“手中握把米，不愁鸡不理”的权力设定，迫使政府不得不坚守为民服务的责任本位。三者，服从义务解除权的享有，民众获得了对不履行契约责任的政府行使“革命”的权利。　　宪政及法治的逻辑沿着两条路径展开：一是民权的保护，二是政府权力的限制。就民权的保护而言，宪政及法治理念基于法律主治的精神，伸张公民的人格尊严以及财产、自由等权利；就政府权力的限制而言，宪政及法治理念立足无赖推定，防范政府为恶的可能。对前者而言，宪法是人民权利的宣言书：不仅规定对公民私人权利的保护，而且将公民权利划分为两类——公民处理私人事务与公民参与公共事务的权利，权利运行按法不禁止皆自由的原则。对后者而言，宪法是“一组具体说明政府界限和条件的规则集”，不仅勘定政府权力的活动空间，而且对政府如何行使权力作了程序上的规定，从法不规定皆禁止的原则。可见，宪政及法治理念的功用主要凸显在两个方面：一方面，用宪法和法律约束政府扩张权力的欲望，目的在于将政府纳入法律化的程序，从而敦促政府奉行法治、依法行政；另一方面，宪政及法治通过分权制衡、司法独立等具体制度的架构，主旨在于“限政”，防止政府滑入专制的泥沼，从而打造有限及有能的政府。两重功用的发挥，不仅规约了政府责任行为，而且使民众对政府责任的适当履行有了合理预期。　　四维理念对于打造责任政府的有益贡献在于：民主理念诠释了政府为什么要承担责任的问题；共和理念阐明了政府在什么领域承担责任的问题；宪政及法治理念不仅解释了政府通过什么路径履行责任的问题，而且明确了政府不履行责任承担什么后果的问题。基于四维理念，理想形态责任政府体现在：(1) 政府责任定位的合公共性。即对政府责任目标的锁定：只应关注公共利益，并提供公共产品及公共服务。潜在的逻辑则是：政府不得涉足私人领域。(2) 政府责任行为的合法律性。即政府行为的实施不仅要符合法律的程序性规范，而且要遵守法律的实体性规范。由此推导的结论则是：政府必须依法行政，只能“做正确的事情”，且必须“正确地做事”，反之，政府则应承担“做错误的事”与“错误地做事”的消极后果。(3) 政府责任伦理的合规范性。就政府整体而言，不仅要关爱公民、体恤民情，而且要严格自律并奉守职业伦理精神；就官员个体而言，不仅要对自己所从事的职业有高度的认同感、忠诚感，而且其生活方式及行政行为要符合道德规范，真正成为社会的道德楷模。(4) 政府责任行为的合利益性与合效能性。“合利益性”注重行政行为的过程，强调政府应权衡成本与收益的关系，从而提高工作效率；“合效能性”侧重行政行为的结果，主张政府应关注行为的后果，不断提升公共产品的质量与公共服务的水平。合利益性与合效能性对过程与结果的双重关照，内在地要求政府快速、及时地对民众的多元利益需求做出回应，并采取积极的措施，公正、有效地实现公众的需求和利益。　　现实形态责任政府的演进历程与责任瑕疵　　现实形态的责任政府正经历着由传统向现代的转型。责任政府发轫于近代，最早诞生于英国，是代议政府的别称。其主旨在于政府应对议会负责，因为议会控制着政府的开支。如此便廓清了责任政府与传统专制政府的价值边界：责任政府扭转了传统专制政府向上归责(对封建帝王负责) 的责任倾向，并使其价值重心发生位移——立足为民服务的价值立场。　　传统责任政府使命的实现，以理性官僚体制为依托，即“韦伯式”的管理模式。这一管理模式立足在职务等级序列、上下级之间的命令服从关系以及行政管理技术等多元要素的基础上，力图塑造自动售货机式的可计算、可预测的官僚行政体系。毋庸置疑，科层制的官僚体制通过对职务等级的划分以及令行禁止的行政控制的强调，对于整合社会资源、实现国家现代化的目标，起到了极其重要的作用。但由于其非人格化的假设，抽空了人性的现实基础，加之放大行政功能与效率的目标，割裂了形式合理性与实质合理性的关联，不可避免地陷入了片面强调管理对象的违法责任，疏于关注职权、职能、责任的对称性，片面强调对权力与权威的服从，疏于关注权力监督与权利救济的尴尬境地。对于这种重职权、轻职责，重追究个人违法责任、轻追究政府机关违法责任的官僚体系而言，行政机构的官僚主义倾向及其僵化的运行特点是其无法规避的副产品。官僚主义的倾向是权力本位的外化形式，政府立足权力本位而非“公仆本位”，不仅反映了政府对人民利益的淡忘与漠视，而且易于使民众与政府的关系走向疏远与对立。僵化的运行模式，难以保证政府积极而灵活地回应民众的诸多利益需求。　　现代意义上的责任政府，是解决传统体制下的政府责任缺位的困境，纠正政府权责关系不对称，满足纳税人不断增强的服务要求以及顺应社会对高效政府呼声的客观要求。即在经济全球化与政治民主化的背景下，探求医治传统责任政府弊政的良方：实现公共行政从传统管理模式向公共治理模式的转型。公共治理模式作为传统行政的替代品，引发了政府职能与角色的新定位。其职能不是控制而是协调，其角色不是划桨而是掌舵；促使了政府与公民社会之间关系的新变革：行政权力不是自上而下的单一向度运行，而是强调在政府与企业、公民协作的基础上实现良性的双向互动；生成了政府责任取向的新变化：不仅注重政府行政行为的效率，而且更强调政府行政行为的效能。这种以“三新”为特征的治理模式，使传统责任政府经历了一场“哥白尼式”的革命：职能角色的新定位，使政府从全能走向有限，不再充当凯恩斯主义的信徒；关系的新变革，使政府责任履行方式从命令服从转向对话、协商、谈判，不再凭借强力颐指气使；责任取向的新变化，一方面要求政府同时兼顾效率与效能，不再重蹈有效率而无效能的覆辙，另一方面要求政府从主体中心主义转向客体中心主义(顾客导向) ，不再固守自我中心主义的封闭立场。公共治理模式的深远影响在于：首先，政府与公民关系的改善，使被排斥在决策之外的民众重新回归到决策行列。这不仅便于政府近距离地倾听民众的利益诉求，而且提高了政府决策的针对性及正确性，从而使政府更好地回应社会民众的利益需求。其次，权利与责任对等性的强调，不仅明晰了责任与权利的基本逻辑，而且定格了政府的责任状态：主动履行积极作为的义务，并承担相应的消极后果以及追究相关人员的直接责任与连带责任，从而时刻提醒着政府必须及时地为民众提供优质的公共产品与服务。最后，政府从“黑暗”走向了透明，更利于民众监督政府，督促政府更好地履行职责。可见，公共治理相对于传统管理而言，是一种更有利于迫使政府处于高度责任状态的治理模式。其实，现代责任政府推崇的治理模式并非理想的终极模式。因为：一者，由于“永远不变的是变化”的规律性存在，决定了后续改革的必然性；二者，由于政府改革的四种新特征(市场式政府、参与式政府、弹性化政府及解制式政府) 并非完美无缺 ，决定了后续改革的必要性。因此，在某种意义上说，理想责任政府的实现征途不仅渐进而且漫长，政府只有不断进取，不断改革，不断对传统的责任方式进行扬弃，才会无限趋近于理想形态的责任政府。