当代中国地方治理和研究简况(2)
2015-06-13 01:21
导读：此外，党、政、民间三者之间的一体化导致中国公民社会的发展呈现出浓厚的“法团主义”和政府主导特征。中国共产党通过在各级政府部门设立党组或党
此外，党、政、民间三者之间的一体化导致中国公民社会的发展呈现出浓厚的“法团主义”和政府主导特征。中国共产党通过在各级政府部门设立党组或党委和控制主要的党政人事，实现了党的一元化领导格局。80年代以来，随着这种党政不分带来的诸多不良后果以及理论界对此的诟病，党政关系开始有所松动。然而，中国公民社会的发展远没有出现西方学者所期盼的那种自由多元主义特征以及实现“以社会制约权力”的目标。尽管1978年以来社团在中国大量涌现并呈现多样化的特征，但这种爆炸式的增长自1989年10月国家颁布《社会团体登记管理条例》之后基本上不复存在。根据顾昕的研究，中国社会团体的监管框架具有强烈的法团主义色彩，法团主义的四大特征（见注释）在1998年颁布的《社会团体登记管理条例》中就得到了充分的体现。公民社会发展的政府主导是指公民社会的发育主要是由政府自上而下推动的结果，而非社会自发秩序的产物。这种特征在中国基层自治发展历程中最为明显。虽从时间上来讲以村民自治为核心的农村治理改革发端于中国农村自发的民主实践，但作为一场全国性的农村治理改革运动，村民自治完全是政府自上而下推动的结果。不仅如此，政府还设立法律规则，从根本上规范、制约和引导农村治理的结构、职能和方向；并且通过控制选举程序并将符合自己要求的候选人转变为法定的政治精英，实现对乡村精英的控制。中国的农村治理，呈现出一种三元权威结构，即中国共产党的农村基层组织、政府和村民组织，而作为唯一执政党的中国共产党组织不仅在国家的宏观治理中起着决定性作用，而且在基层的农村治理中也起着核心作用。
乡村治理和城市社区居民自治是中国地方治理的基础，其治理的好坏，直接关系到中国的现代化进程和政治稳定。乡村治理的基本格局是“乡政村治”，即乡镇成为基层政权组织，依法行政；乡镇以下的村实行村民自治，建立群众性自治组织——村民委员会，对本村事务行使自治权。这种治理格局形成的基础是家庭联产承包责任制的推广和政社合一的人民公社的解体，以及随着而来村民自治的兴起和国家权力的上收。村委会组织法规定，乡镇政府与村委会是一种“指导与被指导”关系。显然，这种制度设计的着眼点之一是为了减少政府对村委会的行政干预，增强村委会的自治能力，拓展农村社会的自由度。然而，在村民自治的实际运行中，乡村关系并非总是指导与被指导关系，而是出现了许多冲突，也就是通常所谓的“乡村关系”问题。这种乡村关系的冲突，严重制约了乡镇行政职能的有效履行和村民自治的健康发展，并最终导致农村治理危机。单就村民自治本身来说，也存在不少问题。除一般的村级选举违法、村务公开、民主理财等技术性问题外，“两委关系”（即村党支部和村委会之间的关系）则显得更为棘手和根本。虽然何包钢区分了村书记支配村级权力型、混合型（即党支部成员和村委会成员交叉任职）、村委会主任和村民会议支配型、权力共享型与两委不和型等五种两委关系类型，但冲突仍是当前两委关系的主流。有学者甚至认为，两委冲突的背后，实际上是两种政治逻辑之间的冲突，即传统“自上而下”的权威授予方式同以村委会选举为代表“自下而上”权威获得方式之间的冲突。
（科教范文网http://fw.ΝsΕΑc.com编辑） 作为中国地方治理另一基础的城市社区居民自治是在改革后城市经济、政治和社会发生深刻变化的背景下，在全能型政府“失效”和“单位制”解体基础上发生的。随着市场化改革向纵深发展，政府和企事业单位所承担的社会功能开始从中剥离开来交给社会。社区内的公共事务逐步增加，社区成员包括驻社区单位需要社区为其提供多种多样的服务、良好的治安环境、公共卫生设施、文化娱乐设施。这些准公共事务所需的经费虽然在目前大部分仍由政府提供，但是维护管理只能由社区组织来实施。同时在社会转型的过程中，公民独立意识开始提高，并积极参与社区建设，在社区建设中发挥着越来越重要的作用。社区管理成员的产生方式由过去街道办事处的委任，改为由社区成员选举。社区管理机构开始进行自我管理、自我服务。然而，同村民自治相比，城市社区居民自治显得有些稚嫩和年轻。因此在其发展过程中，政府的主导作用往往更加明显。这些作用主要表现为：培育社区、强化社区服务、鼓励社区参与、重视社区组织、加强社区规划。然而，由于国家主义和全能型政府所导致的路径依赖，街道办事处并没有提供有效的公共产品给社区（全国少数城市除外），而是仍然沿袭传统的纵向性命令式管理方式，将各项繁杂的行政事务摊派给社区，有的甚至强行干预社区的内部事务。此外，由于多数居民同社区的利益关联较小，社区事务对他们来说显得并不重要。诸如社区选举等公共事务，一般只是老年人和在家赋闲的妇女之事。由此可见，要推进社区建设，强化社区自治，还有很长的路要走。
