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当代中国地方治理和研究简况

2015-06-13 01:21 当代中国地方治理和研究简况 摘要：本文首先以概括性的语言交代了中国地方治理概况，并认为中国地方治理状况的好坏，不仅与现行的宏观体制有关，而且依赖于作为治理基础的乡村治理和社区居民自治。接下来，对近些年来国内学术界有关中国地方治理的研究作了简单回顾和评价。

关键词：地方治理宏观体制乡村治理社区居民自治研究

一、当代中国地方治理格局

在中国这样一个中央集权制国家，地方权力始终是单一国家主权中的有机组成部分。各级地方政府除自主负责本地区的事务外，还执行着始于中央并层层下达的指令性任务。从这方面来看，中国的地方政府不可能像西方国家那样“每级政府只管特定的事情”并与中央政府“板块式”地分享治理权限。相反，两者之间是一种有机的分权（即功能性分权）。因此，在考察地方治理时，我们不能忽略宏观体制对它的制约作用。

众所周知，中国目前的地方政府体制是“省—市—县（区）—乡（镇）”四级政府体系。具体而言，农村与城市稍有不同：前者是“县—乡（镇）—村”两级政府，一级自治；后者是“市—区—街道—社区”两级政府，三级管理，一级自治。这种地方政府体制，以及与它相伴而生的行政体制、财税制度以及政权运作模式在很大程度上型塑着中国地方治理的形貌。

中国作为一个后发现代化国家，政府在现代化中一直发挥着主导作用。为了加快经济的发展和现代化目标的实现，国家和政府力求将权力渗入到社会的各个角落，以尽可能地动员一切社会经济和政治资源。这种后发的赶超型发展战略的实施，往往都是以压力型体制作为制度支撑的。压力型体制一般指的是“一级政治组织为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。”在压力型体制中，上级行政机关制定各项经济社会发展目标，并加以具体化和数字化，以指标和任务的形式分派给各个下级行政组织，并以这些指标、任务的完成情况作为评价、考核的主要依据，对下级行政机关进行政治和经济方面的奖惩考核，有的甚至采取“一票否决制”；下级行政机关官员的升迁、奖惩、工资福利同完成上级下达指标的情况挂钩，承受着来自上级行政机关的巨大压力。因此，政府所处的层级越低，其面临的压力越大。作为农村基层政府的乡镇和城市区政府派出机构的街道办事处，由于它们处于整个科层制的最底端，所承受的压力往往最大。这样，地方政府在负责本地经济和社会发展事务、维护一方秩序的同时，还面临着发端于中央并逐级传递的各项目标指令。越往下这种指令性任务越重，因为基层政府才是最终的实施者。作为贯彻实施者的地方政府，必须寻求本地事务和上级任务之间的平衡。事实上，很少有地方政府(特别是基层政府)能够做到这一点，它们中的大多数往往穷于应付名目繁多的升级达标活动，极少有时间和精力投入到地方事务上。由此，产生地方政府的“功能缺位”。这种“功能缺位”的后果非常严重：一方面，地方政府为了完成上级任务，或者弄虚作假以蒙混过关，或者通过牺牲民力的方式寻求超常规发展，由此导致地方政府形象的减损与合法性的丧失；另一方面，当地的社会经济事务得不到有效发展，公民的社会福利得不到增加，由此导致地方治理危机。 （转载自http://zw.ＮＳＥaＣ.com科教作文网）

在现行的分税制背景下，由于税种和税收分成比例都有利于中央，中央的财政状况和控制能力得到根本的好转；由于省以下“分税制”体系并未完全到位，许多地方（特别是乡镇）财政因分配关系不明确而缺乏稳定的收入增长机制，而财政转移支付制度的不完善更加剧了地方财政的困局。由此导致的结果是：国家财政喜气洋洋、省里财政蒸蒸日上、市级财政基本持平、县区财政拆东墙补西墙、乡镇财政哭爹喊娘。据估计，目前全国乡镇负债总额已达到2000亿元，平均每个乡镇负债近450万元。全国2470个县级单位,一般预算赤字县2001年共计731个，赤字面为35.6%。而里昂信贷证券曾对中国县级政府负债情况做了全面估计，认为中国的县级财政债务为３万亿元，占到当年全国GDP的30％左右。而“压力型体制”使地方政府政府在原有职能的基础上进一步增加了公共品供给的压力，这样不可避免地增加了地方财政支出。正如项继权教授所说，财权的中央集中化与事权的地方化之间的矛盾是县乡财政危机的体制性根源。与上述财政状况相伴而生的是地方政府权责的失衡。在徐勇教授看来，这种失衡状态在乡级政府那里得到了典型的体现：与其他层级的政府相比，乡级政府在治理结构上突出表现为权小、责大、能弱。这样的结果必然是，地方（特别是县乡）公务员、教师工资拖欠屡见不鲜；向农民伸手、乱收费、乱罚款屡禁不止；公共服务和公共产品的提供减少；从而削弱了党和政府的执政能力，导致地方治理不足。