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地方政府制度创新的动因分析

2015-06-14 01:38 地方政府制度创新的动因分析 内容提要　本文在初步界定地方政府制度创新涵义的基础上，从社会变迁、制度缺陷和利益诉求三个方面研究、分析了地方政府制度创新的动因，指出：由社会生产力发展所带来的社会变迁是地方政府制度创新的根本动因，制度以及制度结构本身所具有的缺陷是地方政府制度创新的内在动因，而对制度创新预期净收益的诉求则是地方政府制度创新的直接动因。在上述三种因素的共同作用下，地方政府的制度创新行为才得以持续进行。关键词　地方政府　制度创新　动因　　关于地方政府制度创新的研究，近年来已出现了一批有价值的研究成果。但检阅有关文献，我们不无遗憾地发现：国内学界对地方政府创新的动因缺乏深入的研究。尽管陈天祥曾撰文分析了中国地方政府制度创新的动因 ，但其分析的框架基本上照搬了新制度经济学关于制度变迁的有关理论，而未能综合分析地方政府制度创新的动因构成。因此，有必要对此问题进行更进一步的研究和思考。　　地方政府制度创新的基本涵义与动因构成　　要准确认识地方政府制度创新的涵义，必须对两个相关的概念——地方政府和制度创新——有完整的认识。关于地方政府的涵义，学术界的观点颇不一致。例如《， 国际社会科学百科全书》是这样解释地方政府的：“地方政府一般可以认为是公众的政府，它有权决定和管理一个较小地区内的公众政治，它是地区政府或中央政府的一个分支机构。”　　《美国百科全书》则认为：“地方政府，在单一制国家，是中央政府的分支机构；在联邦制国家，是成员政府的分支机构。”对地方政府的解释除了以上不同观点外，还有两种不同的解释，即广义的解释和狭义的解释。广义的解释认为，地方政府即地方国家机关；狭义的解释则认为，地方政府就是地方的国家行政机关，不包括地方立法机关和司法机关。我们认为，“地方政府”概念应该包含这样几层含义： (1) 与各级地方政府相对应的是国家为进行行政管理而划分的各级区域或地方； (2) 地方政府包括了除中央政府以外的各级政府； (3) 地方政府是地方的国家行政机关，它同中央政府的区别是基于国家行政系统中的地位、职责、权限的不同而管辖范围不同。　　关于制度创新，在制度学派的文献中，它通常被视为制度变迁、制度发展的同义语，用以表达“制度创立、变更及随着时间变化”的动态过程。林毅夫就特别说明了这种“制度创新”与“制度变迁”的一致性。他认为现有制度的修正同时也是一种创新活动，新制度的采纳也必须随着旧制度的变化而变化。拉坦更明确地指出：“制度创新或制度发展一词将被用于指(1) 一种特定组织的行为变化； (2) 这一组织与环境之间的相互关系的变化； (3) 在一种组织的环境中支配行为与相互关系的规则的变化。”⑤美国学者熊彼特在《经济发展理论》中则把制度创新定义为用一种效益更高的制度来代替另一种制度的过程。可见，在制度经济学那里，对制度创新都给予了不同程度的关注。就他们对制度创新所作的论述而言，都具有一定的借鉴意义。但是，他们的论述又因局限于经济领域而显示出局限性。事实上，制度创新既是一个经济学范畴，也是一个社会关系范畴。既包括经济领域或企业的制度创新，也包括整个社会的各个具体领域和各团体的制度创新。它不仅涉及经济利益的调整，而且包含着人们的权利和价值、文化观念的调整。在这样一种意义上把握制度创新，是需要从哲学的高度对其进行分析才能做到的。从哲学的角度来审视制度创新，可以看出，制度创新与人的创造性活动是分不开的。因此，要进行制度创新必须做到：一是制度创新要以思想观念的更新为前提。一般说来，思想观念的变革越彻底，创新活动就越顺利。只有人们观念上更新了，才能以新的眼光、新的视角去审视各种制度，并把对制度的创新作为自己的一种自觉行动。二是制度创新活动要具有创造性。创造性是人的能动性的最高体现，制度创新的创造性本质要求不仅制度创新活动要赋予新制度以新规定、新要求、新标准、新组合，而且意在追求一种高效优化的制度。只有满足这两个方面要求，我们才能称之为制度创新。三是制度创新的结果是实现制度发展的扬弃和质的飞跃。制度创新不是对原有制度的简单抛弃，而是既克服又保留，即克服不利于社会发展的制度因素，保留发挥有利于社会发展的制度因素，从而使制度更具科学性。进一步来说，制度的这种克服和保留，其要求不仅要实现对原有制度的补缺、丰富和完善，更是一种高层次的发展，因而是制度发展过程中的质变。　　制度创新的主体包括个人、团体和政府，我国改革开放以来的改革实质上是中央政府主导的、以供给型制度创新为主要模式的制度变迁过程。根据地方政府在制度创新中所处的地位和角色，地方政府制度创新行为主要有以下三种类型： 　　(1)中央政府授权的制度创新行为。在这种制度创新行为中，中央政府是制度创新的发起人和新制度方案的制定者，是制度创新的第一行动集团，地方政府只是新制度的具体组织者和实施者，其地位不具有主动性，不是其固有的职权范围内的制度创新行为，而是在中央政府的许可或授权下所从事的制度创新行为，其实质是中央政府供给主导型的制度创新行为，如深圳市政府在中编办授权下拟从2003 年开始试行的“行政三分制”改革就属于典型的此类制度创新行为。中央政府授权的地方政府制度创新行为的优点是改革的风险小，成本低，但其形式单一、领域狭窄，地方政府的制度创新能力受到约束，知识积累速度较慢。　　(2) 地方政府自主的制度创新行为。改革开放以来，随着我国宪法秩序、权力结构和意识形态环境等制度环境的变化，地方政府作为制度创新主体的地位无论是在理论上还是在实践中都得以真正确立。另一方面，分税制财税体制的推行和深入，使地方政府摆脱了传统体制下依赖中央政府的被动局面，获得了独立处理地方范围内公共事务的权力。而地方经济的发展使地方政府有能力承担制度创新所需的费用。上述三个方面的共同作用使地方政府具备了发动自主制度创新的内在动机和物质基础。因此，20 世纪90 年代中后期以来，地方政府开始结合本地区的实际需要，多角度、多层面地开展自主制度创新行为，如地方在行政改革中根据本地的实际采取不同的策略和模式。在地方政府自主的制度创新行为中，地方政府是制度创新的发起人和新方案的制定者、组织者和实施者，是在其自己固有的职权范围内主动进行的制度创新行为，地方政府充当了制度创新的第一行动集团，其主体地位得以充分彰显，创新能力得以有效提升。但是在我国目前的政治架构下，地方政府自主的制度创新往往面临着能否被中央政府“事后追认”的政治风险。　　(3) 地方政府与微观主体合作博弈的制度创新行为。由于微观主体(团体和个人) 和地方政府之间存在很多的利益共同点，地方政府就可能对微观主体的制度创新活动予以鼓励和扶持，从而实现制度创新。这一制度创新行为我们称之为“地方政府与微观主体合作博弈的制度创新行为”。在这种制度创新行为中，地方政府充当了微观主体(第一行动集团) 的保护者，即第二行动集团，利用自身的组织优势，助微观主体一臂之力，使其实现制度创新，从而实现本区域公共福利的最大化。改革开放以来我国私营企业的蓬勃发展就是地方政府与微观主体合作博弈制度创新行为的生动体现。本文研究的主要是第二类地方政府制度创新行为，即地方政府自主的制度创新行为。综合上述三个方面的分析，我们将地方政府制度创新定义为：地方政府以新的观念为指导，通过制定新的行为规范，调整主体间的权利平等关系，为实现新的价值目标和理想目标而自主地进行的创造性的活动。　　那么，地方政府制度创新的动力源泉到底来自何处呢? 地方政府制度创新的动因是指地方政府作为制度主体的一种客观需要或潜在的利益。地方政府制度创新之所以具有必要性、可能性、必然性，其根据在于动力因素，而其动因的不同又决定着地方政府制度创新的规模、内容的不同。地方政府制度创新的动因由于制度创新背景的复杂性及制度安排的多样性而从小到大、多种多样、包罗万象，但概括起来可归结为如下三个方面：外部动因、内部动因和主体动因。地方政府制度创新的外部动因是指由于社会生产力的发展而导致的社会环境的变迁，主要体现为政府和社会关系的变迁与互动。社会环境的发展变化是地方政府制度创新的重要原因和主要动力；地方政府制度创新的内部动因则指由于制度及制度结构自身的内在缺陷而导致的地方政府对现有制度的完善和新制度的供给；地方政府制度创新的主体动因是指行政分权体制下由于地方政府对利益的追求而诱致的制度创新，以期实现地方福利的最大化。任何一级地方政府的制度创新行为实际上都是由内部动因、外部动因和主体动因之间相互作用、相互影响的结果，片面强调其中的某一方面都是不符合历史和现实发展的内在逻辑的。　　社会变迁：地方政府制度创新的外部动因　　马克思关于社会发展规律的基本原理告诉我们，导致社会变迁的力量是社会生产力与生产关系、经济基础与上层建筑之间的矛盾运动。“人们在自己生活的社会生产中发生一定的、必然的、不以他们的意志为转移的关系，即同他们的物质生产力的一定发展阶段相适合的生产关系。这些生产关系的总和构成社会的经济结构，即有法律的和政治的上层建筑树立其上并有一定的社会意识形式与之相适应的现实基础。物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程，不是人们的意识决定人们的存在，相反，是人们的社会存在决定人们的意识。社会的物质生产力发展到一定阶段，便同它们一直在其中运动的现存生产关系或财产关系(这只是生产关系的法律用语) 发生矛盾。于是这些关系便由生产力的发展形式变成生产力的桎梏。那时社会革命的时代就到来了。随着经济基础的变更，全部庞大的上层建筑也或快或慢地发生变革。”这段经典表述说明，在马克思看来，生产力发展是制度创新的根本动力。马克思的这个看法基于这样一个因为太过普通而为以前的所有贤哲所忽略的事实：“人们为了能够‘创造历史’，必须能够生活。但是为了生活，首先就需要衣、食、住以及其他东西，因此第一个历史活动就是生产满足这些需要的资料，即生产物质生活本身。”这个事实构成“一切人类生存的第一个前提”，因而“也就是一切历史的第一个前提”。这也是经济制度即生产关系和财产关系，以及与之相适应的政治和文化制度形成的前提。　　生产力是诸要素中最革命、最活跃的因素，它始终在变化，即使在上层建筑和生产关系不适应的情况下，也在缓慢发展。正是由于生产力的这种特性，才导致它与生产关系的矛盾以及生产关系与上层建筑的矛盾不断积累，最后通过制度创新、制度变革来进行调整。在马克思看来，完整的制度是由经济基础和上层建筑这两个相互联系的层次组成的。经济基础和上层建筑这两个层次之间，既具有原生和派生的关系，又具有互动的关系，即经济基础决定上层建筑、上层建筑反作用于经济基础。对制度及制度创新进行研究，首先要分析作为整个社会制度经济基础的生产力及与之相适应的生产关系，然后才能对耸立在这个基础上的道德和法律等上层建筑的性质做出合理的说明，即要到社会经济生活中去寻找制度的来源及其创新。马克思认为，在考察生产力与生产关系的矛盾推动的社会制度变革及制度创新时“， 必须时刻把下面两者区别开来：一种是生产的经济条件方面所发生的物质的、可以用自然科学的精确性指明的变革，一种是人们借以意识到这个冲突并力求把它克服的那些法律的、政治的、宗教的、艺术的或哲学的，简言之，意识形态的形式。我们判断一个人不能以他对自己的看法为根据，同样，我们判断这样一个变革时代也不能以它的意识为根据；相反，这个意识必须从物质生活的矛盾中，从社会生产力和生产关系之间的现实冲突中去解释。”虽然马克思在探讨制度变迁与社会矛盾的关系时，一般都是在阶级矛盾和社会革命所导致的社会形态的演进范围内展开的，并没有详细讨论同一社会形态内部的制度创新行为及其原因，但马克思的关于制度变迁的根本动力来源于社会基本矛盾的思想无疑为我们理解任何一种形式的制度创新的动因分析提供了理论上的指导。即制度创新的基本动力来自于作为社会生产力的客观力量，正是这种社会生产力发展的客观需求与为社会生产力发展创造条件的政府的主观能动及二者的相互作用推动了制度的创新。在这个意义上而言，社会与政府的关系互动是制度创新的深层动因。