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法学界对“议行合一”的反思与再评价

2015-11-14 02:03 法学界对“议行合一”的反思与再评价 内容提要　“议行合一”这个词，马克思主义创始人和其他思想家都没有直接使用过，它是我国学者根据卢梭和马克思、列宁的有关论述概括出来的一种描述立法机关与执行机关职权或权限混合不分状态的提法。半个世纪以来，“议行合一”说经历了一个从调子很高到声音逐渐衰弱的过程，它的正当性和合理性一度是毋庸置疑的，但后来基本上已被宪法学界否定。日益深入的研究和越来越多的证据表明， “议行合一”不符合当代中国的实际，也不代表国家权力配置的一般趋势和社会主义国家政权组织形式的发展方向。关键词　议行合一　三权分立　政权组织形式　民主集中制　　“议行合一”(有时作为学说，有时作为一种政权组织体制，有时被看做一种政权组织原则) 说在我国长期以来是作为社会主义政权组织原则加以肯定的，被认为是与资本主义国家政体的“三权分立”相对立、体现社会主义制度优越性的体制或原则。80 年代末90 年代初以来，有不少宪法学者对“议行合一”进行了重新的审视，明确指出了“议行合一”说的种种弊病，对这一原则或相关说法提出了批评，同时也有一些学者继续坚持原有提法。“议行合一”的含义与由来　　“议行合一”这个词或类似提法，马克思主义创始人和其他思想家都没有直接使用过，它是我国学者根据马克思、列宁和卢梭等人的有关论述概括出来的一种描述立法与执行关系状态的提法。　　“议行合一”这一提法中，所谓“议”是指代议、代议权或代议机关，所谓“行”则指执行、执行权或执行机关。根据《中国大百科全书》政治学卷的观点， “议行合一制的基本特征是：1. 由人民直接或间接选举的代表机关统一行使国家权力；2. 国家行政机关和其他国家机关由人民代表机关产生，各自对国家权力机关负责并受其监督。”因此从广义上讲，这里的“行”除了行政机关的执行外，还包括审判机关、检察机关以及军事机关的执行问题。而“议行合一”，顾名思义，就是代议权、执行权合而为一，或代议机关、执行机关合而为一，立法者与执行者的一身二任。而“议行合一”说，则是指那些赞成或主张实行“议行合一”观点，将其视为社会主义政权组织原则的相应理论观点的统称。　　一般认为，有关“议行合一”想法在近代最早是由法国资产阶级启蒙思想家卢梭在《社会契约论》中阐述的。在此书中他提出了有关“主权在民”和立法权、行政权统一于一种主体的学说，被传统的赞成“议行合一”的学者看做是“议行合一”思想的近代渊源。在书中，他把政体分为三种基本类型，即民主制、贵族制和国君制或者皇朝政府。他说：“制定法律的人要比任何人都更清楚，法律应该怎样执行和怎样解释。因此看来人们所能有的最好的体制，似乎莫过于能把行政权与立法权结合在一起的体制了。”他认为这种政体就是民主制政体，即全体人民都是行政官或司法官那样的政府。但同时他也指出：“这种政府在某些方面非常不足，因为应该加以区别的东西并没有被区别开来，而且由于君主(这里的“君主”指执政者，亦即统治者的共同体——译注) 与主权者既然只是同一个人，所以就只能形成，可以这样说，一种没有政府的政府。”因此在他看来，这种民主制适用的前提之一即是小国，正如他所说：“如果在不同的国家里，最高行政官的人数应该与公民的数目成为反比；那么，一般说来，民主政府就适宜于小国，贵族政府就适宜于中等国家，而君王政府则适宜于大国。这条规律是立刻就可以从原理里得出来的。然而，又怎么样计算那些可能构成例外的许多情况呢?”卢梭在这里表达的集立法权与法律执行权、解释权于一个机构的思想成为后世对“议行合一”不断进行改造和理论探究等的源泉。　　主张“议行合一”并将其作为政权组织原则的学者们还认为，1871 年3 月法国巴黎公社的成立，是“议行合一”在实践上的第一次尝试和总结，是现代“议行合一”制的雏形。一般认为，巴黎公社这一无产阶级政权的组织特点主要是：由巴黎20个市区的工人经普选建立了立法行政相统一的机关——公社委员会，它作为最高权力机关行使全部权力。公社委员会有权制定法律，决定一切重大问题并直接指挥执行，行使行政权。公社委员会下设执行、财政、军事、司法、公安、粮食、劳动与交换、对外关系、社会服务、教育共10 个委员会以行使行政职权；公社社员兼任各委员会委员，它是人民的代表，同时又是政府官员，组织执行公社制定的各项法令、决议，集立法权和行政权于一身。这些由巴黎各区选出的公社委员还直接领导该区的政府工作，执行各项法令和决定。公社建立了自己的法院，实行法官选举和公开审判等制度，但法院是独立的。　　对于巴黎公社进行的“议行合一”政权尝试，马克思在《法兰西内战》中做出了著名结论：“公社是由巴黎各区通过普选选出的市政委员组成的。这些委员是负责任的，随时可以罢免。其中大多数自然都是工人或公认的工人阶级代表。公社是一个实干的而不是议会式的机构，它既是行政机关，同时也是立法机关。”一些学者认为，马克思肯定的这种“兼管行政和立法的工作机关”的组织就是“议行合一”，并以它体现为社会主义政权组织原则而与资本主义的“三权分立”相区别。这些学者们还认为：在俄国十月革命时，列宁坚持了“议行合一”的观点，因为他主张“要巩固和发展苏维埃政权，就必须实现(更广泛、更普遍和更有计划地实现) 这种政权、这种新型国家所肩负的历史任务。这些任务就是：废除议会制(立法和行政的分立) ；把国家的立法工作和行政工作结合起来。把管理和立法合而为一。使整个国家政权机关和国家管理机关同群众的联系比过去的民主制形式更加密切。”主张“议行合一”的学者认为， 在实践上， 1918 年和1924 年的苏联宪法就力求按照“议行合一”原则建设苏维埃。　　肯定“议行合一”的观点与相关依据　　1949 年以来，“议行合一”说是我国法学工作者普遍坚持的一种政权组织原则或有关学说，被当成先验的、不证自明的正确东西。“40 年代末、50 年代初期，对‘议行合一’阐述的比较多，而且全部是站在两个支点上予以界定的：一个支点是议行合一制度是马克思肯定的，另一个支点是人民代表大会制度属议行合一类型，结论异常明了：议行合一制的人民代表大会制度是符合马克思主义的，是最先进的国家制度。”⑤董必武同志在1949 年对中央人民政府组织法草案的总纲的说明中，当谈到政府组织原则时也说：“这个原则是民主集中制，它具体的表现是人民代表大会制的政府。民主集中制原则的提出，正是针对着旧民主主义三权分立的原则。　　我们不要资产阶级骗人的那一套。我们的制度是议行合一的，行使国家权力的机关是各级人民代表大会和它产生的各级人民政府。”⑥这里他并没有具体分析民主集法学界对“议行合一”的反思与再评价中制与“议行合一”的内在关系，而只是基于对“三权分立”体制下议会力量的衰败的分析总结的。另外，1951 年9 月23 日董必武同志在《论加强人民代表会议的工作》讲话中又提到：“我们人民代表大会或人民代表会议是最便利于广大人民参加国家管理的组织，是‘议行合一’的，是立法机关，同时也是工作机关。”⑦这已是非常明确的提法，而且成为上世纪50 年代比较重要而且有份量的观点。另外，何华辉、许崇德等老一辈宪法学者，后来基本上也都是将“议行合一”作为与资产阶级宪法的“三权分立”原则相对应的观点进行肯定的。实际上，据我们搜集的资料来看，截至80 年代中期，国内学术界对“议行合一”基本上都是持赞同的观点。但期间却从来没有人对“议行合一”的依据和合理性进行过系统阐述。　　80 年代中期以后，由于有学者对于“议行合一”观点开始进行反思和批评。“议行合一”观点的肯定者们也对自己的观点进行了比较详细的论证。其主要的观点和论据如下：　　1. 认为“议行合一”是对巴黎公社的实践概括和马克思思想的总结。巴黎公社的政权特点在本文的第一部分已经有所涉及，这里不再赘述。有学者根据巴黎公社的政权组织体制安排即认为“议行合一”否认资产阶级议会制和“三权分立”学说，从政权组织形式上肯定公社的无产阶级性质，因而成为巴黎公社政权组织的根本原则。而马克思在《法兰西内战》中的论述也成了后世学者对“议行合一”赞扬与推崇的最原始理论根据。有学者在文章中便据此归纳出马克思对所谓“议行合一”政权组织形式优点的认识：“其一，它‘把代议机构由清谈馆变为‘工作机构’，使公社确具人民代表机构的权威性’；其二是体现了国家一切权力属于人民的原则。公社委员经普选产生，对人民负责，受人民监督，破除了终身制和特权制；其三是把社会主义民主作为新型无产阶级政权的政治和法律基础，它可以充分发挥工人阶级的智慧和才能。”　　2. 认为“议行合一”是对列宁的思想和苏联政权建设实践的合理总结。列宁的思想与马克思可以说是一脉相承的，他在领导俄国革命的实践中也被认为是肯定“议行合一”的。他的一些想法和认识因此也为赞成“议行合一”学者所引证，其中较常被引证的话是：“苏维埃不仅把立法权和对法律执行的监督权集中在自己手中，而且通过苏维埃的一切成员直接地实施法律，以便逐步过渡到全体劳动人民行使立法和管理国家的职能。”　　“把议会制的长处和直接民主制的长处结合起来，就是说，把立法的职能和执法的职能在选出的人民代表身上结合起来。”不过我们可以看出，这些理论的初衷，是想通过代议机关职权的行使(尤其是在所谓“议行合一”条件下) ，使广大人民真正当家作主，实现民主制。这应该说也是列宁借“议行合一”来对抗资本主义的“三权分立”的选择。而苏俄也在列宁的领导下实践“议行合一”学说。当时的苏维埃代表大会就是兼管立法和行政的工作机关，而这种两套班子三个机构又同时具有立法权。这样，所谓的“议行合一”模式在苏俄初具形态。　　3. 认为“议行合一”是针对资本主义“三权分立”制度、体现社会主义制度优越性的经典学说。有些学者认为“议行合一”是相对于分权原则而成为社会主义宪法原则，它的理论基础是马克思主义的国家学说。根据马克思关于“工人阶级不能简单地掌握现成的国家机器，并运用它来达到自己的目的”lw的论断，有关学者进一步论述道：“以往的每一次革命只是使国家机器从一个阶级转到另一个阶级手中，而无产阶级革命则应打碎旧的国家机器，建立新的国家机器。改变国家权力的运用方式，废弃分权原则，实行议行合一原则，就是马克思主义关于打碎旧的国家机器原理的具体表现之一。”这其实也是大多数赞成“议行合一”学者的观点，认为“三权分立”制度下的分权与制衡是资本主义特有的，社会主义作为更高级的社会制度不能有，尤其是在看到西方分权制度下体现主权的议会的作用正在不断衰弱。因此，“‘议行合一’原则不仅是国家政权组织的人民性和统一性的体现，而且是比‘三权分立’处于更高的历史发展阶段上的政权组织所依靠的理论和原则。”　　　4. 认为“议行合一”在我国是与民主集中制密切联系的政权组织原则。这实际上跟我国的政治体制有关，因为我国自建国后历次宪法中都未曾提及“议行合一”，而是使用“民主集中制”的概念。因此，认为我国仍是实行“议行合一”原则的学者提出各种观点学说予以佐证，但基本上都认为“议行合一”是人民代表大会制度的原则。有些学者就直接将我国的民主集中制说成是“议行合一”的民主集中制，将本是民主集中制的内容说成是“议行合一”原则的具体体现及其新发展。于是有学者就认为：“我国人民代表大会既是议事决策机关，又是实际工作机关。‘议行合一’原则的具体表现是：首先，人民代表大会集中统一行使国家权力，构成了最高国家权力机关和地方国家权力机关的完整体系。其次，由各级人民代表大会产生各级国家行政机关和其他国家机关(如司法、检察机关) ，领导和监督这些国家机关的工作。再次，人民代表大会的代表协助政府及其他国家机关实施人民代表大会通过的法律和决议，维护这些法律和决议的尊严，根据有关规定监督国家机关及其工作人员的工作，并用自己的模范行动带领人民贯彻实施这些法律的决议。”另外，有一本宪法学领域有代表性的辞书中列有“议行合一原则”这个辞条，其中写道，该原则是“巴黎公社创立的人民行使国家权力的组织原则”，“社会主义国家国家机构实行的民主集中制原则是巴黎公社‘议行合一’原则这一历史经验与中国具体情况相结合的产物。”而不久前由司法部法学教材编辑部推出的一本“九五”规划教材在论证人民代表大会是适合我国基本情况的政治制度这个命题时也写道“， 我国以民主集中制原则组织起来的人民代表大会制度，就是‘议行合一’原则在我国具体历史条件下的运用和发展。人民代表大会制度便于实行‘议行合一’”。　　5. 认为“议行合一”存在一个天然正确的理论前提，即认为社会主义的政治制度尤其是政权组织制度是“无分权，有分工”的制度。持这种观点的人在中国不在少数。在中国较有影响和权威的工具书中就写到：“议行合一制的理论依据是：国家的一切权利属于人民。国家权力机关是人民的代表机关，它的权力是至高的、统一的、不可分割的。议行合一制比之三权分立制度更能体现人民意志在政治生活中的作用。1978 年以来，中国学者对议行合一制提出了若干新的见解。大多数学者认为，国家权力机关不与行政、审判和检察机关分权，但认为职能上的分工是存在的，权力机关执行立法和监督的职能，行政机关担负行政管理职能，审判、检察机关分别担负审判和法律监督的职能，议行合一制是‘无分权、有分工’的制度。”现在也仍有学者坚持这种提法，如在21 世纪法学系列教材《宪法学概论》中就曾有学者阐述，1918 年苏俄宪法颁布之后“， 自20 世纪20 年代中期组成苏联直至其解体止，一直实行在一切权力归国家权力代表机关统一掌握的前提下分工行使国家权力的制度。我国和其他社会主义国家亦同样采用这种分工行使国家权力的议行合一制原则，组建国家机构。”不过，科研资料显示，后期坚持“议行合一”这一提法的学者们通常只是简单地沿用过去的提法，似乎并没注意到批评这一提法的学者们对这一提法的否定性论点和支持这些否定性论点的许许多多论据。实际上，坚持“议行合一”提法的学者后来基本上是在自说自话。