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地方政府治理变革与公共服务有效提供的理论探

2015-11-22 01:17 地方政府治理变革与公共服务有效提供的理论探索 摘要：来自北美和海峡两岸的近60位学者和官员在厦门大学参加“地方政府治理与公共服务提供国际学术研讨会”，并就地方政府改革、公共服务提供、地方政府治理等议题及相关热点问题进行了广泛而深入的探讨。本文就是这次学术研讨会的观点综述。关键词：地方政府治理；改革；公共服务；有效提供　　2006年12月9 - 11日，来自北美和海峡两岸的近60位学者和官员在厦门大学参加“地方政府治理与公共服务提供国际学术研讨会”，并就地方政府改革、公共服务提供、地方政府治理等议题及相关热点问题进行了广泛而深入的探讨。一、深化地方政府改革　　(一)深化地方政府改革的背景与意义　　从上世纪70年代公共管理运动开始，“盎格鲁- 撒克逊”国家的政府改革不仅关注中央政府层面的治理与变革，而且注重地方政府的治理与发展。虽然我国地方政府经过多次改革已取得一定成就，但这些成就主要集中在中央政府，地方政府改革历经坎坷，仍然任重道远。　　学者们普遍认为，加强地方政府改革相关问题研究，有助于处理好改革的各个层面的关系；有助于在地方政府改革的具体实践中引入新的政府工具或管理方式；有助于更好地认识新形势下地方政府改革的动力因素和约束条件，客观认识和解决当前地方政府改革与深化行政体制改革中遇到的突出问题。加强地方政府改革相关问题研究，发展地方政府治理理论，提出具有实践指导意义的新思路，是推进地方政府改革进程，完善行政管理体制的重要前提，也是满足广大人民群众不断增长的公共服务需求的迫切要求。　　(二)地方政府改革进程中存在的问题　　与会者分别从各自不同角度阐述了地方政府改革过程中存在的问题。有学者指出，在理论上，有关地方政府改革的理论创新研究不足，至今还没有形成一整套用于指导地方政府改革的系统理论；而在理念上， “无限政府”、“官本位”、“管制型”、“允许型”等传统政府理念还有相当的影响力，制约着改革的进程。而在管理方式上，新的政府工具和管理方式还比较缺乏。来自政府部门的发言者从落实科学发展观的角度论述了当前地方政府改革存在的问题与原因，认为主要问题表现在政策连续性、稳定性不够；决策的科学性有待加强，拍脑袋决策的现象仍然大量存在；经济运行的质量和水平极待提高，粗放型、资源浪费型的经济增长方式仍大量存在。而出现这些问题的原因则主要在于政府职能定位不够明确，科学的决策制度不尽完善，缺乏有效的监督机制，政绩考核机制不尽合理，干部任用制度有待改革。　　一些学者还考察了农村基层政权改革情况。有学者从农民上访角度考察了农村基层政权内卷化问题：在增强国家能力的旗号下，各级政府增强了对农业经济资源的汲取能力；但在资源提取增加的同时，中央政府却不能对地方政府特别是基层政权进行有效的政治管理。出现这些问题的根源则在于片面追求经济高速增长，同时地方政府成了独立利益的政治经济主体。　　目前的乡镇政府改革也存在着“跑借贷、跑项目、跑变卖”政府、悬浮型政府等问题。　　(三)深化地方政府改革的路径选择　　针对理论研究不足的问题，有学者系统地提出了地方政府改革的“研究纲领”，从研究意义和价值、研究现状、研究内容、研究思路和研究方法等角度全面勾画了地方政府改革研究的基本方向。特别是提出了地方政府改革研究的如下基本主题：地方政府改革与治理的理论基础及其创新的研究；地方政府改革的动因与约束条件研究；地方政府体制创新与机构重组研究；地方政府的角色定位与职能体系研究；地方政府工作流程再造与管理方式改进研究；地方政府公共服务绩效评估研究；政府间关系研究；地方政府改革与中央政府改革间的互动关系研究。　　有学者提出，我国地方政府改革方案可以从宏观、中观和微观三个层面上进行系统设计。在宏观层面上，提供地方政府改革系统战略，为地方层面上的政府改革与体制改革提供总体框架；在中观层面上，阐明地方政府改革的重点层面(省、地区、县和乡镇) ，并明确地方政府体制改革和机构改革、职能转变、管理方式更新以及绩效评估上的重点内容和优先顺序；在微观层面上，分析地方政府改革的突破口和推进方式，选择当前地方政府改革的切入角度和推进途径，为地方政府改革提供具有较强操作性的改革建议。　　有学者从构建“惠农型政府”角度提出了乡镇政府转型的目标与思路，即要着眼于政治体制改革的全局，处理好乡镇与上级政府的事权关系、乡镇与基层村的关系，合理界定乡镇政府职能，创新乡镇的税费管理体制，约束政府的增税行为。　　还有学者从行政效能成效机制的建设角度论述了地方政府改革的途径。政府机构应具有持续创新潜能，深化行政审批制度改革，推动政府职能转变；使制度推动成为实现科学规范运作，保证政令畅通，防止和克服官僚主义及各种不良行政行为的坚实保证。　　(四)地方政府改革的实践经验　　厦门市思明区区长(现任区委书记)作为特邀嘉宾介绍了思明区政府近年来的政府创新的实践：包括在管理理念上，强调“经营与治理并重”、注重治理，引入多方参与；在管理模式上，推行透明、科学、民主的行政决策；简政放权的街区管理以及通过多种途径提高行政能力，如成立民间政策研究机构(思明发展研究院) ，引进了ISO9100、ISO1400质量认证体系等；在政府成本管理上，规范预算管理，延伸招标内容，推进行政资源和社会公共资源的市场改革；在政府政绩评价创新上，结合电子政务建设，开发绩效评估软件等。　　有学者介绍了台湾地区地方政府改革的情况。由于当前台湾在政府再造的影响下，地方政府官员的权限发生了变化；小区意识、民间参与等意识使得台湾地方政府间关系向“共享管制”方向发展。在共享管制的制度模式下，地方政府在人事权增加、专业性政策建议发言权增加的情况下，逐渐可以与高层共同进行政策制定；也可以基于地区的差异性，进行地方政治发展的规划。　　来自加拿大的学者还介绍了加拿大地方政府绩效评估系统，详细论述了公民、民选官员和市政雇员在地方政府绩效评估系统中所扮演的角色，从而重点论述加拿大地方政府在绩效评估中的改革经验。二、加强公共服务提供机制与方式创新　　　(一)加强公共服务提供研究的背景和意义　　国内对公共服务的研究仍处于起步阶段，没有形成系统的理论框架，特别是基于公共管理和公共政策理论视角的研究较弱，未能对不同约束条件下动态的可抉择机制与部门合作模式做深入分析，过于强调理论推演而缺少可行性的考虑，理论成果的政策指导意义不强。在这种背景下，加强对公共服务提供的研究，对于建设服务型政府、构建和谐社会都有着重要的意义。　　有学者指出，重视公共服务提供机制和方式的研究来探讨加强公共服务提供的理论研究，首先在学术上，可以形成一个较为系统的公共服务及其提供机制和方式的理论；可以对公共服务的内在特质、价值理念和变化轨迹进行深入挖掘和整体勾勒并系统梳理公共服务的分类结构；可以分析公共服务的技术变革与社会需求弹性的联动关系；可以拓展公共服务提供过程中的权威机制、市场机制和志愿机制之间合作的逻辑模式，深化对现代政府职能的理解；其次在实践上则可以根据理论研究成果，设计一个适应转型期中国公共服务实践需要的提供机制和方式创新方案，推动我国公共服务提供机制和方式的变革。　　(二)当前公共服务提供实践中存在的问题　　我国社会和人民群众对公共服务的需求已经进入高速增长时期，而公共服务的制度改革仍明显滞后于社会经济发展进程。一方面，由于缺乏合适的生产机制和制度安排，使得国家对公共服务的资金投入和产出不足及总量不对称，且效率较低，既无法满足社会需求，又加剧了资源的浪费；另一方面，由于缺乏弹性的分配和输送途径，政府与其他社会部门的分工与协作关系较弱，这就加重了政府的成本压力，激化了公共服务均等化的问题。　　如果以转型期中国财政支出的实证数据为依据，则可以窥见财政支出公共性取向与公共服务的成效与不足。公共服务不仅总量不足，而且分配也存在失衡问题；弱势群体不能充分享受基本的公共服务，尤其是农村公共服务的短缺和城乡分配的失衡问题更值得关注。　　有学者分析了农村公共物品供给实践中存在的问题，主要是：基层政府财权与事权不对称，公共品供给主体缺位；农村税费改革和村集体经济的萎缩，公共品供给财力不足；转移支持明显不足，制度不规范，农村公共品供给地区不平等；供给决策机制不合理，农村公共物品提供结构失衡。　　台湾学者指出，台湾目前地方政府在提供基层公共服务时遭遇的关键问题，就是资源过于稀少。面对功能扩张及服务项目增加，经常将公共服务以外包方式委托由民间提供，但易发生民主程序无法就民间提供服务状况进行监督的问题。　　(三)加强公共服务提供的路径选择　　与会学者从不同的研究视角探讨了有效公共服务提供的对策问题。在理论层面上，针对理论研究不足的问题，有学者从研究意义、研究现状、研究主题、研究内容、研究思路、对策建议等方面系统地提出了加强公共服务提供机制与方式研究的方案。主要包括：公共服务提供机制与方式的基础理论研究；多重约束条件下公共服务提供机制与方式的选择；我国公共服务提供的现状、成效和存在问题；国内外公共服务提供机制及方式创新的主要举措、推进路径和经验教训；可供选择的公共服务提供机制及方式的评价与应用；公共服务提供机制及方式创新；我国公共服务提供机制与方式创新的对策建议。　　在具体对策层面上，有学者提出，地方政府在提供公共服务的过程中应坚持的正确的价值取向，应坚持合规律与合目的性的统一、社会选择与个人选择的统一、兼顾与急需的统一、择优与代价的统一、合本地历史文化传统与合全球化趋势的统一等基本原则。　　有几位学者从公共财政的角度分析问题，认为要加强公共服务的提供，就必须加快构建以公共服务为目标的公共治理结构与公共服务体系，明确划分和严格规范各级政府在公共服务中责任与权利；按照公共责任和公共服务的要求，构建和完善公共财政框架，优化财政支出结构，推进公共财政职能转变；寻求有效的公共服务提供方式，提高财政支出的效率。　　还有学者提出，如果以一种竞争型政府的视角来检视地方政府，则可以发现由于不同的地方政府供给的公共服务不尽相同，因而有能力供给数量更多和质量更高公共服务的地方政府就会对各种生产要素拥有更强劲的吸引力，从而可能在下一轮竞争中居于优势地位。　　一位台湾学者指出，在民间参与等意识增强的共享管制的制度模式下，台湾地方政府增加了人事权、专业性政策建议发言权；台湾地方政府官员群体中，已经出现了公共经理人趋向的问题。在管理方面，正视资源不足问题，基于地区差异与优劣进行SWOT分析，认定出关键性公共服务，同时重组并配置资源，提高资源利用效率，则是台湾区域治理的应有之道。