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责任政府的理论及其政策意义

2015-12-13 01:43 责任政府的理论及其政策意义 内容提要：2003年起，中国政府开始进入责任政府建设的时代。在这一进程中，有很多困惑：一方面大家都认为应该强化责任制，但一旦实施，让高官纷纷落马，大家的同情心又油然而生，事后被问责的人纷纷得到新的安排，大家有的觉得能够理解，有的则觉得不可容忍。本文将从理论上、政策上来思考这一困惑，并分析如何在制度上完善责任政府建设。关键词：责任政府，治道变革，政策分析　　2003年开始，中国政府开始进入责任政府建设的时代。从2003年SARS危机导致卫生部长和北京市长被免职，到中石油最高领导（原石油部长）引咎辞职，再到2005年环保局长引咎辞职，然后是烈度越来越大的每年一次的审计风暴。在这些风暴或者事件中，很多官员落马，很多人当时叫好，静下心来，也不乏矛盾：宏观上要强化责任制，建设责任政府，只能让这些人下马，但具体地去看，觉得这些人又有些冤枉，在风头过后，这些人也纷纷得到了新的安排。而且人们对此虽然有些非议，但似乎也能够得到理解。　　如何来解释这些困惑呢？我们进一步如何从理论上来思考责任政府？其政策意义是什么？出现问责矛盾的原因是什么呢？如何通过改善责任制来解决这些矛盾呢？本文将首先探讨责任政府的三层含义及其政策意义，分析中国责任实践的过去，以及最近若干年发生的审计风暴和问责风暴，在此基础上提出完善中国责任政府实践的基本建议。　　一、责任政府的三层理解　　责任政府有多个层次的意思。在笔者看来，从理论上至少可以从三个层次去理解：　　第一个层次是个体意义上的理解。从个体意义上来说，负责任，可以说是对自己的行为原则负责。也可以说对自己的行为后果负责。可以为自己的诺言负责。诺言构成约束力。　　个体意义上的责任往往与个体的责任意愿有关系。责任心强的人，对自己要求高，承担责任的可能性就大。敢于和勇于承担责任的人，往往可以胜任责任心更大的工作。　　个体意义上的责任也往往与个体的责任能力有关。比如，小孩子，一般只承担小孩子的责任；成人可以有成人的责任。能力越大，责任越大。在一个社会中，成功的人士，掌握更多的知识、掌握更多的资源和居于比较重要位置的人，往往更有能力来承担更大的责任。　　个体意义上的责任理论，具有具体的政策意义：对于自己的行为原则，说明每一个人，都有自己的原则，而且可以有个性化的特征。比如，有些人要求比较高，那么他的责任就比较大。天下兴亡，匹夫有责。有些人要求比较一般，其责任就比较小。　　从作为责任制的政策来说，作为领导者，必须要有行为准则，必须对自己的行为后果负责，必须信守自己的诺言，其责任意愿较一般人为强，其责任能力也较一般人为大。因为领导者不是小孩子，也不是一般的公民，其责任显然超出所谓的“匹夫”。　　其次，在集体意义上来理解责任政府。集体意义上的责任，往往是相互关系意义上的责任。每个人都不是生活在真空状态，每个人都扮演着相对稳定的角色：如作为父母，有为人父母的责任。作为子女，有对父母的责任。作为投资者，有投资者的责任：有限的责任或者无限的责任。作为CEO，有CEO的行政责任。作为普通员工，有普通员工的责任。在公共设施建设中，政府一般承担财政意义上的责任，企业承担商业责任，而银行则承担贷款责任。因为政府代表公共利益，企业代表投资者的利益，而银行则是货币投资者的利益，不同的利益使其承担不同的角色，这些不同的角色使得不同的组织承担不同的责任。　　集体意义上的责任，与角色有关，而其角色往往是在集体的关系中确定的。领导者的角色，是与被领导者的关系中确立的，其责任也是因此而确立。政治、行政、司法，往往有不同的角色，因而也承担不同的责任。一般来说，政治领导，往往承担政治责任；行政领导，承担行政领导的责任。而一个单位的领导，则承担一个单位的领导的责任。　　政府究竟应该承担什么样的责任，往往与相关的制度安排是有关系的。这可以说是制度意义上的责任的含义。　　在不同的制度中，同样的政府领导可能需要承担不同的责任。如在民主制度中，政治家往往要承担对于选票的政治责任，而在皇权制度中，皇帝往往对天承担责任，或者对于各种各样的非正式的选票承担责任。因为不同的制度确定了不同的关系，其角色也很不一样。 　　在集体意义上的责任政府理论的政策意义是，要让政府官员承担责任，必须首先确定其相应的角色是什么。政府官员的责任制，问责制，没有具体的角色界定，很难运作。　　集体意义上的责任，不仅与相互关系意义上确立的角色定位有关，而且还与角色之间的制度关系有关。一般来说，权力越大的人，角色越多，责任越大。权力越小的人，角色越多，责任越小。但问责制，如果缺乏相应的制度化的程序，实际运作的结果是，往往是权力小的人，责任越大，而权力越大的人，则责任越小。这一反差的原因是，其技术意义上的角色可能是差不多的，但因为其制度背景不同，其相互之间的关系存在很大的差异。在行政性问责制度中，往往由权力大的人来确定权力小的人的责任，结果是，权力小的人，缺乏相应的保障机制。行政性问责制的特点是，权力大的人，总是对的，权力小的人，总是错的，有理也没有地方说，但大家同情权力小的人。结果，问责制在宏观上运作雷厉风行，但在微观上运作，却缺乏微观支持的基础。　　与行政性问责相反，程序性问责，往往强调根据原则来问责，不根据领导人的意愿来问责。问责只是为了问责，不表明领导人的决心和信心，不是为了风暴，而是为了正义。　　确定这种关系的，就是相关的制度。缺乏制度的责任，往往是行政性的责任。领导人确定为是什么责任，就是什么责任。有人开玩笑，“今天菜没有点好，我承担领导责任”。这个领导责任，实际上是不清楚要承担什么责任。如果存在相应的制度，而这种制度确保相关方是平等的，问责方不一定要有强权就可以启动问责，被问责方也不必一定要处于弱势才能被问责，不同的问责遵循不同的程序，而且这一程序存在着阶题性，被问责方总是有保护自己权利的机会。　　良好的问责制，需要有良好的制度作为其基础。其政策意义就是问责制的完善，关键是相关制度性程序的建立和完善。比如对政治家来说，问责首先是普选的问责，其次是选举产生的代议机构问责，然后是面临司法机关的问责，当然作为政治家也会面临其党内的问责，乃至是舆论的问责。对政治家的问责，关键是要完善民主选举程序、代议制、独立的司法制度，以及相关的党内民主制度，言论自由，新闻自由的制度等。对于行政官员来说，高层官员往往是政治家，一般的公务员，则承担相关的行政责任，法律责任，以及在有些情况下可能还需要承担刑事责任。行政责任往往是公务员制度的范围，法律责任则往往是行政诉讼的责任，刑事责任，则意味着官员可能渎职，行贿受贿以及存在其他相关的犯罪行为。在技术上明确了责任的不同标准，就可以在相互关系上确定不同方面之间的关系，进而在制度上奠定责任政府的制度基础，再通过慢慢的实践，积累经验，给责任制度奠定社会资本的基础。　　二、中国的责任制实践：务虚的和务实的责任　　一般来说，中国责任政府的实践适于2003年的问责制。但从实践来看，有权力，就会有责任，在此之前，中国还是有很多责任制实践的。这些实践，由于缺乏制度程序，往往具有很大的模糊性，不确定性。所以，要概括起来是非常困难的。当然，模糊之中也并非没有相对来说比较清晰的责任内容。　　这些比较清晰的责任制，有务虚的和务实之分。务虚的责任，是意识形态的责任。这一责任可以追溯到很早，到文革期间登峰造极。其含义是领导者往往需要承担意识形态的责任，路线斗争，决定责任的状况。这一责任，改革开放之后总的倾向是越来越淡化，但基本定位不明确，时弱时强，时有时无，飘忽不定。结果是，有些人宁左勿右；有些人打着左灯往右走；有些人是务实派。不确定意识形态，或者避免意识形态的争论。　　意识形态的争论在20世纪70年代中后期有两个凡是和实践真理的争论；70年代末80年代初有要不要改革开放的争论，也就是要资本主义的草，还是社会主义的苗的争论；90年代市场经济是姓资还是姓社的争论；最近若干年有要不要反思改革的争论。这些争论，最后都由最高领导人来定论而结束。这些争论，都导致一些官员承担意识形态的责任。从总的情况来看，意识形态的责任正在淡化，因此而承担责任的官员也越来越少，但依然是很重要的责任。为了规避这方面的责任，很多政府官员都选择多谈问题，少谈主义，或者避而不谈。　　当然，意识形态的责任，也并非是没有明确的内容的，从具体操作来看，意识形态的正确性责任，往往涉及到对重大政治问题进行表态，包括政治性审查，如对文革怎么看，文革中三种人一般没有什么政治前途；对改革开放怎么看，公开反对改革开放的，也不会有什么政治前途。　　务实的责任，则是政绩的责任。其中最明显的标志是GDP。领导干部考核，往往与GDP，也就是工作实绩有关系。除此之外，还包括公共服务的责任，这主要是上级交代的任务，比如治安，比如稳定，群体性事件，还有就是计划生育一票否决。最近的例子是，危机管理一票否决。　　在这些责任中，有些是保底的责任，有些是晋升的责任。一票否决类的责任，意识形态类的责任，往往是保底的责任。也就是说，有了这些方面的政绩，并不一定能够晋升，但没有这些方面的政绩，连目前的位置的保不住。一般来说，GDP的政绩，往往是晋升性的，GDP上去了，其他方面说得过去，什么都好办。　　GDP的竞争，导致了围绕GDP而展开的所有的各级政府的竞争。招商引资是典型的竞争，由于财权集中，地方所能控制的财政资源越来越少，最后各级政府都通过土地资源来吸引投资，很多地方一亩地，只要几万块钱，而基础性开发成本很可能就是20万。为了招商引资，各地政府还层层分割招商引资的责任，甚至是人代会，政协，警察，法官，都有招商引资的任务。如果完不成任务，一把手就地免职。　　这些方面的责任，其核心特点是行政性，不对等性，缺乏程序，往往是下级对上级负责。对于这些责任，官员是很关心的，但公共舆论并不关心，并没有成为热点问题，但却是中国政府责任制的实质性的内容。这一行政性责任虽然在很多方面比较模糊，但在一些方面又有比较明确的标准和边界，使得其虽然缺乏程序，具有很强的行政性，但也能够运作有效。但这种明确在技术上依然有一定的含糊性，而且其明确性也很容易发生变化。由此也导致了很多问题。比如GDP责任，作为一种激励很强的责任标准，往往激励官员为了GDP以及确保可能让其丢官的方面之外放弃所有其他的东西，比如环保等。为了纠正这一问题，提出了绿色GDP的概念。但绿色GDP在技术上很不确定，很难计算，其结果依然是GDP为基本标准，所谓的绿色GDP往往停留在纸面上。之所以出现这一问题，其原因是多方面的。从责任制理论角度来看，其关键是责任制度本身的行政性使得在技术上和程序上很难明确责任制的方方面面，从而在行政性选择过程中忽略了责任制的程序很多方面。　　最近若干年，责任政府建设标志性的事件是审计风暴和危机问责。这是中国政府责任制度的重要进展。在这些新的领域里，我们看到，责任的技术性因素并不清楚，边界也不明确，其结果是行政性的责任也因此而遇到了新的问题。　　三、审计风暴与官员的财务责任　　审计风暴最早可以追溯到上个世纪。1998年春天，李金华出任国家审计署审计长。自此开始，中国就开始了一年一度的审计风暴：1998年，清查粮食系统违规违纪问题，立案2268起，1302人受到党纪政纪处分。1999年，审计三峡移民资金和移民建镇资金，挤占挪用现象严重。2000年，审计16个省市自治区1999年国债重点建设项目资金的使用情况，发现挪用国债资金4.77亿元。2001年，审计贵州省国债资金中发现，贵州省交通厅原厅长卢万里在国债项目招标中弄虚作假，造成国家建设资金损失9800多万元。2002年，查出中国建设银行广州地区8家支行10亿元虚假按揭；中国农业发展银行8.1亿元资金投资股市，所获收益去向不明。2003年，查出财政部违反预算法问题、社保基金问题、国资流失问题。2004年审计风暴继续进行，发现五家企业人为多计利润46亿元，10企业决策失误损失145亿元，李金华当选为南方周末年度人物，中国年度经济人物。　　2005年6月25日，李金华再次发布审计报告，掀起审计风暴：公布部属高校违规收费8.68亿元，北京10医院违规收费1127万元，体育总局违规转移挪用资金，26个部门违规转移挪用财政性资金10.75亿元，空管局重金“租赁”自家写字楼，11个部门滞留资金137亿元，国家物资储备局借出的各类储备物资14亿多元未收回，部分已经损失，中央45个部门2004年决算人均支出水平高低相差10倍以上，中央38个部门总共违规资金达90亿元。　　2006年6月又一次审计风暴。此次审计风暴比过去要缓和一点，但9月份具体公布了一些部委的审计结果，无疑让这一风暴进入了又一次高潮。　　每年一度的审计报告年年掀起风暴，可以说是政府自身建设，加强自身监督的重要事件。审计风暴，具有深远的治道变革意义：它公开了信息，说明中央部委也会犯错，而且也需要监督，而不像过去，认为中央都是正确的，是没有问题的；审计风暴，使得公共财政在支出领域有了一定的约束；审计风暴，使得拥有大笔资金的实权部门，在审计压力下不得不认真对待权力。当然，它也满足了公民的知情权，作为纳税人，有权知道自己纳的税是怎么花的。它也改变了媒体只监督地方政府，“刑不上中央”的局面，审计风暴后自中央媒体新华社开始到各地方媒体，都开始对被点名的中央部门、企业以及事业单位“穷追不舍”，进行跟踪监督报道。