中国地级政府的过去与未来(2)
2016-02-13 01:14
导读：因此，行政监督权的行使必然导致派出机关实设化的，而计划体制的条块结构也推波助澜，于是派出机构变成了实设的政府。派出机关实设化造成三级政府
因此，行政监督权的行使必然导致派出机关实设化的，而计划体制的条块结构也推波助澜，于是派出机构变成了实设的政府。派出机关实设化造成三级政府体制的蜕化为四级政府体制，因此要设法避免实设化。这就是当代中国地区行政公署法律地位和实际地位不动不羁的最基本的逻辑思路。
这一逻辑是阻碍地区行政公署实设化的主要因素。从经济角度来看，就是地区行署实设化和虚设化均有成本收益比较的优劣。过于实设化，容易导致三级体制的蜕化，而过于虚设化，或者干脆不设，又容易出现中介政府控制失效的后果。最后的均衡不是地区行政公署在实际上趋向于实设化而未完全实设化，而在法律上则完全是虚设化的，但也不是纯粹的派出机构。
二、从城乡合治走向城乡分治
当代中国的人口比古代中国大大增加了，1995年2月中国人口已经达到12亿；当代中国的经济显然比古代中国大大发展了。人口增长和经济发展两个因素加在一起，就导致了当代中国人口达几十万万甚至上百万、数百万大城市的大量产生。据《中国统计摘要(1994)》提供的资料，到1993年底为止，中国城市数目已经达到570个，其中直辖市3个，地级市196个，县级市361个，城市人口（包括城镇人口）达到了33351万人。在过去，中国的城市发展主要体现在首都和各省级政府机关驻地城市。现在，地区行署所在地以及许多县政府所在地均得到了飞速的发展，从而崛起了一大批城市。根据世界城市发展的经验，也根据中国城市发展的实际需要，中国地方政府大家族中出现了众多的城市政府成员。由于城市面临的是城市管理，与农村政府所面临的公共事务有很大的不同，所以世界性的惯例是城乡分治，城市自己组织政府，实行自我管理。建国后很长一段时期里，中国也一直实行城乡分治的体制，在户口管理上实行居民和农民分类管理，在政府体制上则实行一般区域性地方政府和市镇政府两套体制。地级的城市政府作为省辖市管理城市事务，而机关同驻一城的行政公署则管理该城市周围的农村地区。
（转载自http://zw.NSEAC.com科教作文网） 城市的发展导致省辖市数目的急剧增长，中国地级政府的实设化趋向开始表现为地级市的广泛设置和市管县体制的广泛实施。进入八十年代以后，通过县改市、县级市升格为地级市，地市合并、市管县等改革，中国地级市政府仅在1992年和1993两年里就增加了12个。地市合并、市管县的改革，是城乡合治的一种尝试。它的理论基础是以城市为中心来建立自然经济发展区，发挥中心城市的龙头作用，以城市带动乡村经济发展，为最终消灭城乡差别做好准备。
但是，城乡合治是否可行呢？现在许多人均认为这是一个创举，是一个大胆的改革实验，是可行的。这一观点在理论上需要认真检讨，在实践上需要认真检验。因为从世界惯例来看，城乡是分治的，这一惯例的形成自然有其道理。从中国目前的实践来看，所谓城乡合治，基本上仍然是板块式的合治，而不是有机的一体化合治。因为城市和乡村的生活是完全不同的领域，城市事务和乡村事务有着质的不同，城市生活具有很大的公共性，没有公共设施，城市居民一天也活不下去，城市事务地理分布集中、公务密集、经济基础雄厚、管理手段先进、管理人才济济，需要并且也有可能由市政府直接集中管理，而区政府和街道办事处只是市政府区域性的辅助制度。农村生活具有很大程度的私人性，乡民们自己生产，自己消费，用水、卫生设施、生活环境等方面的公共性远不如城市生活，农村事务地理分布分散、公务不集中、管理技术手段落后（如电就不如城市普及）、经济基础也相对落后、管理人才相对缺乏，所以需要并且也必须由区域性政府分级管理。这也许是城乡合治必须有市管县体制为辅助的根本原因吧。
因此，市管县体制的成功与否可能是城乡合治是否成功的关键。从现实来看，市管县体制面临着巨大的困难。根据刁田丁先生等在《中国地方国家机构概要》一书中的观点，市管县体制展现了中国历史上新的城乡合治的前景，但是，数百万人口的乡村区域和千头万绪的城市区域的浩繁事务，给这种行政管理体制造成了城市和乡村两个不同的工作对象和工作重心。管县市政府所面临的管理工作的复杂性和困难，是一般市政府和地区行政公署所不曾有过的。实践证明，这种行政体制如果要健康发展，特别需要处理好如下几个问题：
