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政府动员型环境政策及其地方实践(1)

2016-04-02 01:06 在我国西部生态脆弱地区得到广泛实践的生态移民政策，延续了中国长期形成的政府动员型环境政策“危机应对”和“政府直控”的特点。通过对内蒙古S 旗的实地研究， 我们发现生态移民政策的实践过程是一个由中央政府、地方政府、市场精英、农牧民等多元社会行动主体共同参与的社会过程。在复杂互动关系的背后是由政府力量、市场力量以及地方民众所形成的权力和利益网络。自上而下的生态治理脉络中，地方政府处于各种关系的连接点上， 其集“代理型政权经营者”与“谋利型政权经营者”于一身的“双重角色”， 使环境保护目标的实现充满了不确定性。关键词　政府动员型环境政策　生态移民　地方政府　双重角色一、引　　言(一) 问题的提出横跨“三北”地区以内蒙古为主体的温带草原区是中国北方地区一条重要的生态屏障。20世纪后半叶， 内蒙古草原一直处于持续的退化、沙化状态。2000 年春季，袭击北京以及整个北方地区的强沙尘暴使内蒙古草原的退化、沙化问题声势浩大地进入公众关注的视野。生态危机的压力促使国家针对内蒙古草原的生态治理项目和政策措施迅速出台，如“京津风沙源治理工程”，“退耕还林、还草工程”等。中央政府以前所未有的力度加大了对内蒙古草原生态建设的投入。值得注意的是， 在这一自上而下的生态治理行动中， “生态移民”这个原本鲜为人知的词汇迅速地流行开来。“生态移民”不仅成为内蒙古地区(特别是生态建设项目区) 广为推行的环境政策实践， 甚至成为多个学科门类共同关注的学术议题。事实上， 在中国环境政策的发展历程中，“危机-应对”构成了我国环境政策的一个内在特点。1970 年代之前， 我国并没有针对环境问题的政策与立法，更谈不上考虑了环境因素在内的整体性的发展规划。在之后的渐进发展中， 往往是严重的负面后果将长期积累的环境污染和生态恶化问题拉到“前台”， 国家的治理行动以及政策规定和法律法规才得以出台。这也使我国的环境政策具有很强的政府行为色彩。环境政策的实施主要依赖自上而下的行政体系和动用财政资源，也涉及政府为使相关社会群体配合政府行动而采取的各种社会动员过程。概括地说， “危机应对”与“政府直控”构成了我国“政府动员型环境政策”的核心特点。在特定的历史情境和社会条件下诞生的“生态移民”政策在很大程度上延续了上述特征。本文关心的是， 对于目前极其脆弱的草原生态来说，生态移民是否可以将其带到一个“生态”的可持续发展的未来？ 生态移民所代表的政府动员型环境政策是否可以成为生态脆弱的西部地区可资借鉴的环境政策选择？ 这无疑需要对环境政策的实践过程进行深入的实地研究来给予解答。(二) 研究定位： 环境政策研究的社会学视野与西方以社会性的环境运动回应20 世纪60 年代频发的环境公害不同， 在中国经验当中， 政府及其出台的环境政策是回应环境问题的最主要的方式。这或许意味着，环境政策是研究者切入中国环境问题的一个最好入口。对环境政策的研究一直融合了多学科的维度，其中以政治学和经济学的视角较为集中。在研究取向上以较宏观的理论分析为主， 即“对环境政策进行理性和逻辑层次上的探讨和把握”，旨在“提出和发展一套关于环境政策结构和变化规律的理论框架”。与此不同，从经验出发是社会学分析的基础。在社会学的视野当中， 环境政策本身即是一个社会性事件。它在特定的历史情境指向特定的问题， 指向问题背后的社会行动主体及其权力利益关系。环境政策的实施过程是参与其中的社会行动主体的互动关系被激活、展开与重构的社会过程。长于过程分析与结构分析的社会学研究即是着眼于这一切背后的社会学意涵。本文是关于一个以生态为目标的政策事件及其过程的社会学分析。笔者关注的是“生态移民”这一事件过程中所包含的各类社会行动者( social agent) 的行动策略和互动关系以及对社会行动构成约束性框架的制度结构。其研究目的在于揭示“生态移民”这一自上而下的政府动员型环境政策的诞生与实践过程所遵循的社会机制，并对其进行社会结构层面的分析与解释， 进而对我国的环保实践及可持续发展实践中存在的制度性障碍给予反思。(三) 研究方法与调查地点本文使用的资料来源于笔者2004 年7 -8 月和2005 年8 月在内蒙古S 旗的生态移民点进行的实地调查。收集资料的方法包括参与观察、深度访谈、半结构式访谈和问卷法。在研究类型上，本研究属于个案研究。笔者希望通过解剖和分析一个具体的生态移民的案例来达到对其深入与全面的理解。仅就内蒙古自治区而言， 生态移民是在很多盟市、旗县实施的环境政策。笔者只是选取了其中一个个案进行细致的研究。鉴于内蒙古各地生态类型与社会文化背景的异质性，本文并不拟达成对生态移民政策本身的整体性评价， 而是旨在对政府动员型环境政策实践过程中的结构性障碍给予特定视角下的反思。S 旗是位于内蒙古中西部的一个以蒙古族为主体的边境牧业旗。浑善达克沙地自东南向西北横穿该旗的中部。S 旗气候干旱， 属于半荒漠、荒漠化草原， 即由草原向荒漠的过渡地带。境内几乎没有地表水， 地下水分布不均且埋藏较深。纵贯南北的古河道是S 旗最重要的水源。该旗是京津风沙源治理工程的重点项目区， 也是内蒙古较早开展生态移民的旗县。二、生态移民政策的诞生： 危机下的中央与地方(一) “生态”权威的生成草原的沙化问题并不是一个新问题。20 世纪的80 年代和90 年代，尽管草原的环境问题已经相当突出， 但始终没有成为国家政策和公众舆论关注的中心， 在学术界亦没有成为问题意识的主流。在鼓励经济增长的发展主义的主流话语之下，“生态”是个难以引人注意的边缘词汇。2000 年后， 肆虐京津及整个北方地区的沙尘暴使草原沙化的问题迅速升级。特别是在北京申办2008 年奥运会的背景之下， 沙尘暴灾难性的震慑使“生态问题”以及作为风沙源区的草原地带成为国家政策和公众舆论关注的中心。“生态”与国家利益紧密地联系在一起。此后，国家针对风沙源地区的治理行动迅速地提上日程。与此同时， 在内蒙古草原地区作为“风沙源地”与“生态屏障”引起全国的关注后， 当地各级政府也在新闻媒体上积极地表达了其生态治理的决心与为奥运会贡献力量的热情。事实上， “生态”已经超越了环境价值本身。它是公众与地方视野中的“国家利益”， 也是中央权力视野中的“地方价值”。在国家的倡扬与地方的回应中，“生态”的权威得以生成。(二) “移民”逻辑的引入在从中央到地方的生态治理政策脉络中，我们既看到了中央政府与地方政府在“生态”诉求上的一致性， 也必须看到他们在问题关注和手段选择上的差异性。在中央政府的层面， 主要是以保护和扩大草原植被为出发点的直接以生态恢复为目标的政策手段，如造林种草、飞播造林， 封山(沙) 育林(草) 、退耕还林、小流域综合治理等等。国家级的关于生态建设与草原保护的政策法规中并没有关于生态移民的具体阐述。“生态移民”只是“京津风沙源治理工程”和“退耕还林、退牧还草工程”中的一个配套措施，且没有具体的规定。而在地方政府的层面， 从2001 年到2002 年，“生态移民”的整体思路在内蒙古自治区及其相关的盟(市) 、旗(县) 得到确立。“生态移民”的基本政策逻辑是： 在政府引导下， 将生态严重退化地区的居民迁出， 实行五年以上的围封禁牧， 以减轻草场压力、恢复生态；将移民安置在小城镇周边、进行舍饲圈养或从事二、三产业， 以加快城市化进程、促进经济发展。在生态移民的政策思路里， “移民”可以实现“生态”与“发展”的“双赢”。在各级地方政府的政策表述中，“生态移民”也一直与异地扶贫搬迁、扶贫开发联系在一起。那么， 如何理解中央与地方在政策倾向上的差异？为什么“移民”会成为地方政府所推崇的环境政策手段呢？ 我们必须回到生态危机对中央和地方的不同意义， 以及这种自上而下的政府动员型环境政策所固有的特点来予以解释。如果说世纪之交的沙尘暴与“绿色奥运”促成了草原沙化真正的“问题化”，从而使其成为一个需要国家尽快解决的问题。那么， 在这一“问题化”的过程中所凸显的是“国家利益”。但是草原沙化所带来的问题并不只限于对京津地区和国家生态安全的威胁。对于沙化地区而言，草原生态危机意味着对地方经济发展严重的制约和对当地人生产生活的影响。如果说国家生态治理的措施对地方的经济发展方式构成了某种限制，那么地方政府关于“生态移民”的政策论述所体现的正是当地的“发展焦虑”被“问题化”的过程。在这个“再问题化”的过程中所凸显的是“地方发展利益”。可以说， “生态移民”这一词汇本身就反映了国家利益与地方利益、生态危机与发展焦虑的矛盾与中和。换一个角度来说， “移民”在地方层面的凸现也是由政府动员型环境政策本身的实施机制决定的。因为自上而下的政府动员型环境政策的实施需要两个层面的动员过程。一是政府体系内部的动员，涉及的是中央政府与地方政府的关系。在政府主导经济发展的制度框架下， 经济增长和城市化、工业化引导的现代化进程始终是地方政府的核心关注。“生态治理”要在地方获得顺利推行，纳入地方发展利益是一个必要的条件。应该说， “移民”在地方政府层面受到推崇是政府动员型环境政策面临政府内部的动员时所必然出现的“妥协”。二是政府对地方社区民众的动员过程。尽管“生态”已经为作为生态保护手段的“移民”提供了合法性，但草原沙化问题始终都不只是一个对已破坏的自然环境的治理问题， 而是始终包含了沙化地居民生存与发展这个“人”的维度。人既是沙化的原因之一， 又是沙化恶果的承担者。对当地居民来说， “沙尘暴”意味着生产生活的灾难。这样， “脱贫致富， 扶贫发展”就成为“为了生态保护”而进行“移民”动员的合法化诠释。综上， 作为政府动员型环境政策的“生态移民”的诞生过程是国家利益与地方利益、生态危机与发展焦虑、中央政府与地方政府这三对相互勾连的关系彰显的过程。正是在这些关系体系中，生态移民政策才成为权威性的政策话语。生态移民的政策逻辑从一开始便刻下了中央与地方权力关系的统一与分化， 国家利益与地方利益的一致与对立， 生态危机与发展焦虑的统一与矛盾等一系列中国社会转型时期的结构性特点。那么，在具体的实践过程中， 以上关系体系又是如何呈现在行动者的实践中的呢？“生态”在生态移民的实践过程中又处于怎样的位置呢？三、生态移民过程中的政府、市场与家户(一) 失败的“实验”2001 年11 月， 配合上级政府的思路， S 旗启动了“易地扶贫搬迁试点工程”。参与“试点”的牧户集中搬迁到移民点进行舍饲。旗政府对迁出草场进行围封禁牧。当时的搬迁政策是国家为搬迁户免费提供房屋、棚圈、水电和饲料，并免费围封草场。但是， 这次实验是失败的。本地羊不适应舍饲的环境， 出现大批生病和死亡现象。牧户的生活也因此陷入了困境。而新建的草场围栏也被草原上的风沙与滚动的沙蓬破坏掉了。国家的所有投资都没有得到相应的回报。可以说，“实验”的结果给“生态移民”的可行性提出了重大的质疑。但这并没有导致“生态移民”计划的搁浅。在此后的生态移民项目中， “围封禁牧”依然是生态移民的“必要性”的论据， 依然是生态移民工程“必须坚持”的“原则”， 也始终是呈报上级的生态移民规划方案中的重要内容。(二) 生态移民村的“落成”结合上级政府的生态战略， 生态移民工程在S 旗是一个五年规划(2001 -2005) 的项目。·117 ·政府动员型环境政策及其地方实践虽然2001 年的易地扶贫搬迁试点没有成功， 但上级政府并没有否定“生态移民”的思路。2002年，在S 旗政府的生态移民规划中， 只是使用了“生态移民”这个新名词替换掉“易地扶贫搬迁”的说法。这一年， S 旗“生态移民工程”的主要地点便是位于该旗西北部J HT 苏木的RST嘎查。在项目规划中， RST 嘎查属于整体移民搬迁地区， 即该嘎查的草场全部列入禁牧区，进行五年的围封， 恢复草场植被。2001 年的实验尽管失败了， 一个新的产业方案“发展牛羊育肥和绒山羊圈养， 小尾寒羊与本地羊杂交模式化实验”出现在S 旗2002 年的生态移民实施方案中。规划方案中“精确”的成本收益计算证明这个产业项目是可行的。但是， “新项目”支持的“移民”对于“生态保护”的利弊究竟如何， 则是一个不被追问的问题。对于地方政府来说， “移民”才是当务之急。“生态移民区”首先是一个要选址、征地、建设的“工程”。移民区的地点选择在符合“五通” 的城镇化设计的XBL 农场。XBL 农场距离旗政府所在的镇15 公里。“盖房子”让生态移民工程真正有了“工程”的味道。这一建设工程的投资是采取国家投资、地方配套和牧民自筹相结合的办法。但是，移民村的初步落成并没有实践牧民自筹这一项， 那时大家还对移民工程持普遍的观望态度。2002 年7 月， 86 户规模的移民村建成了， 七排新砖房在草地上矗立着， 略显突兀。每一户包括一处41 平方米的砖木结构的住房， 内部相当于“两室一厅”的布局。房屋后面是110 平方米的棚圈。房屋和棚圈之间是624 平米的院落。在院落的一角是用来储藏青贮玉米的“青贮窖”。2004 年7 月， 笔者到达的时候， 原计划的院墙还没有建成， 青贮窖还是一个个土坑。当地政府解释为农牧民自筹资金不到位所致。需要注意的是， 生态移民村从规划、选址、用地到建成，嘎查一级的干部与群众并没有参与这一过程。据原嘎查书记介绍， “旗里盖起了房子， 验收房子的时候我跟嘎查长才参加”。移民点建设的草场征用也没有事先给承包草场的农户打招呼。当他们发现的时候，钻井机已经在施工作业了。(三) 奶牛业的确立： 政府、市场与家户的关系网络“计划”总是赶不上“变化”， 计划也总是在“变化”。本地羊的圈养失败后，旗政府提出的牛羊育肥、绒山羊、小尾寒羊圈养也应声寥寥， 收效甚微。但是， 若是要对草场进行围封禁牧，吸引牧民迁入移民村， 移民区必须有新的产业依托。2002 年开始， 上级政府开始大力扶持奶牛业的发展。S 旗也将奶牛养殖确定为生态移民区的主导产业，计划使“奶牛养殖业成为一项富民工程”。在全国的消费市场上， 蒙牛是一个乳制品的龙头企业， 其“企业 奶站 农户”的模式， 开始在呼和浩特市周边开展， 后在内蒙很多盟市、旗县扩张。2002 年，在当地政府的支持下， S 旗三个汉族商人最早涉足了奶牛业的发展。他们在蒙牛集团、旗政府、苏木政府之间沟通联络，在移民村的旁边建起了收奶站， 使移民村成为蒙牛集团提供奶源的奶牛养殖园区。为了便于下面的分析， 笔者用图形方式来展示S 旗奶牛养殖业与生态移民工程结合发展中所涉及的关系网络(见图1) 。我们首先对图中的每一组关系进行简要的解释， 进而分析不同行动主体的互动关系。(1) 蒙牛与大市场： 蒙牛集团是市场化经营的企业， 其发展有赖于国际、国内乳制品市场的状况。(2) 蒙牛与奶站： 蒙牛集团与奶站承包人建立合作关系(本案例中是双方签了8 年的合同) ，奶站承包人负责奶站的硬件投资， 并把分散于各个奶户的鲜奶集中起来运送到蒙牛加工厂。蒙牛定价收购奶站集中的鲜奶(0185 元/ 斤) ， 并严把质量关， 质量不合格可以拒收。蒙牛支付给奶站承包人012 元/ 公斤的管理费。(3) 蒙牛与奶户： 蒙牛是鲜奶加工者， 奶户是鲜奶生产者。两者在鲜奶交易中发生关系。但这种关系不是直接发生的，而是通过奶站和银行这两个中介发生的。蒙牛通过奶站以固定价格收购奶户的鲜奶， 而奶户通过银行拿到蒙牛支付的奶款。(4) 奶站与奶户： 奶站与每个奶户签协议。奶站在合同期内对奶户奶牛所产的鲜奶按预先规定的价格或不低于同类价格进行收购，因故不收或违反价格规定的， 奶站应给予赔偿， 否则承担违约责任(罚款300 -500 元) 。奶户的奶牛所产的鲜奶必须全部交给奶站， 不得与奶站之外的任何企业或个人发生鲜奶交易，否则承担违约责任(罚款500 -1000 元) 。(5) 旗政府与奶站： 旗政府为鼓励扶持奶牛业的快速发展， 推出一系列的优惠政策， 规定在“统一规划区内建设标准化挤奶站的企业或个人，旗政府无偿划拨所需土地， 免收一切行政性收费， 并保障水、电、路畅通”。(6) 苏木政府与奶站： 奶站与苏木政府签订合同， 不许其他品牌的奶站在苏木范围内设立奶站，以保证自身的垄断性收购地位。苏木也制约奶站不得擅自撤离移民村。(7) 旗政府与银行： 奶牛养殖是资本密集性的行业。每头奶牛的价格都在万元以上。这对农牧民而言是很大的投资负担。为此，旗政府以政府信誉为养殖户提供贷款担保， 为奶户的奶牛贷款提供贴息补助(唐山牛和澳大利亚奶牛： 每头贴息贷款10000 元) 。在银行不同意以奶牛做抵押的情况下， 旗政府积极协调关系，并上报上级政府寻求协调和解决。(8) 苏木政府与银行： 苏木政府也通过干部职工联保的形式为奶牛贷款提供担保， 并协助各专业银行吸揽储蓄存款、清欠不良贷款等工作，组织信贷资金用于扶持奶牛业的发展。(9) 旗政府与奶户： 旗政府负责基础设施建设： 住房、棚圈、高产饲料地、水电设备等。旗政府在畜牧局下设“奶牛办”，负责统一购进奶牛(唐山牛和澳牛) ； 协调金融部门的贷款，兑现贷款贴息等优惠政策；完善奶牛养殖服务体系； 奶户养殖技术培训、宣传教育； 协调奶站与奶户的关系， 稳定购销关系； 奶户每月还贷款， 奶牛办要组织催收贷款。(10) 旗政府与大市场： 旗政府与市场的关系不仅体现在与蒙牛的关系上， 而且体现在其组织工程建设、奶牛的统一引进上。这里，政府作为利益集团有着很大的寻租空间， 也将承担市场风险对其公共信誉的威胁。(11) 苏木政府与奶户： 苏木政府直接负责移民区住户日常事务的管理。(12) 银行与奶户： 蒙牛通过银行给奶户发放奶款。本月的奶在下月付款。奶户向银行贷款，银行要求必须按月还款， 否则交滞纳金。(13) 奶户与市场： 奶户个体的生活不仅是奶牛养殖， 还包括生活消费。奶牛的饲养投资、防病防疫的投资，以及日常生活支出等都与市场发生联系。在上述13 对关系中我们又可以抽象出几个关系丛：Ⅰ市场与家户： (1) 、(2) 、(3) 、(4) 、(12) 、(13)Ⅱ政府与市场： (5) 、(6) 、(7) 、(8) 、(10)Ⅲ政府与家户： (9) 、(11)Ⅰ　市场与家户的关系在图1 中可以看到， 如果先不考虑“国际国内市场”这个庞大而不透明的领域， 那么蒙牛集团与移民区奶户关系的直线距离最长， 但这二者之间却有着最直接最有实质意义的交换关系：奶户提供奶源，蒙牛收购牛奶， 支付奶款。奶户对于他们与蒙牛之间关系的描述是恰当的： “我们就像蒙牛的职工， 月月领工资”。“像”字是一恰当的字眼， 因为他们与蒙牛从未谋面。对于蒙牛来说，他们是遥远而陌生的人群。作为养殖奶牛的个体经营者， 尽管他们投入的并不只是职工所投入的“劳动力”， 但与“职工”相似的是， 他们的产品有固定的价格， 稳定得就像“工资”一样。事实上，蒙牛处于由奶源生产、收购、乳制品加工所形成的产业链的最顶端， 而个体奶户则处于最底部。Ⅱ　政府与市场的关系在图1 中可以发现， 政府体系是介于市场与个体之间的一个重要的部分。那么， 政府与市场的关系就必须再回到市场与个体关系的特征上。蒙牛与奶户的关系是原料加工者与原料提供者的关系。原本简单的在理论上可以形成直接交易的关系，却是经过了层层的中介才得以实现。这必须回到二者具体的特征当中来理解： 我们必须注意这样一个事实， 对于地处呼和浩特的蒙牛来说， 在内蒙西部边境牧业旗的奶源是遥远的；同样对于从未经营过奶牛养殖业的S 旗来说，蒙牛也是遥远的。当然， 这不仅是针对地理位置而言。对于蒙牛来说， 规模化的奶牛养殖是其保证原料收购和原料质量的关键。分散的奶户的奶源根本无法满足它的要求。但是奶牛的规模经营在市场条件下的形成是需要很多条件与时间的，而且蒙牛也无法依靠自身力量来实现这种规模化的聚集， 特别是迅速的聚集。因为这需要强大的组织能力。在其“企业 奶站 农户”的模式中， 奶站也必须建立在有奶牛养殖规模的地方。显然， 只依靠这个运作模式在S 旗建立奶站是不可能的。因为， 在这个牧业旗中奶牛养殖业所需要的禀赋条件都不具备。首先， 当地的草原是荒漠化草原， 草场上无地表水， 且地下水资源贫乏。这里不具备设立打草场的条件，更不像农区那样可以借助农作物的副产品来作为饲草料的补充。当地奶牛养殖的饲草料成本是相当高的。另外，对于习惯靠天养牧的牧民来说， 养奶牛还是太新鲜的产业。它需要的新技术知识使很多牧民望而生畏。无论从经济成本的角度， 还是从技术惯性的角度， S 旗并不具备自组织形成奶牛规模养殖的条件。在S 旗， 奶牛业市场的自然生成、奶源市场的自然扩张在短时间内是不可能的。但是，这一切就在短短一两年内实现了。我们不得不注意一个更具有决定性的力量--政府。事实上， 地方政府的动员性的组织使奶牛养殖规模迅速形成，蒙牛的奶源市场迅速扩张并实现了地方性的垄断。首先， 政府对移民区的建设使奶牛规模养殖的硬件设施基本具备。如果仅依赖奶户个体是无法办到的。因为他们根本就缺乏自组织的动力。另外，政府对奶牛的统一引进也是解决了需要个体牧户具有强大的组织能力情况下才可以完成的事情。最后， 政府与银行的协调关系， 以及奶牛购买中政府的补贴使政府与农牧户之间建立了某种风险共担机制。但这种风险的分担很不平衡，并不足以建立起足够的信任。不论怎样， 依靠政府信用的借贷使牧民的投资门槛相对降低。政府的补贴也构成一个重要的优惠条件促成牧民的资金投入。在这里，在政府的统一安排中，牧民不仅被纳入一个陌生的产业， 一个庞大遥远的市场体系， 而且也被纳入了金融资本的关系当中。以前最多只在银行存取的牧户， 现在发现银行成了他们生计中不得不打交道的地方。用牧民的话说是“年年贷，年年还”。而对于地方政府来说， 它成为一个具有相当能力的市场主体，不仅通过与蒙牛的联系促进了大企业的垄断， 而且通过组织工程建设和奶牛的统一引进直接参与到市场活动当中。这里，地方政府对市场的参与为自身创造了可能的寻租空间， 同时也将承担市场风险对其公共信誉带来的潜在威胁。共2页: 1 [2] 下一页 论文出处(作者):