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我国国立研究机构存在的问题及改革对策_政治毕

2016-06-04 01:08

1、发达国家的经验

　　1.减量、改制、转型。减量就是减少国有机构的数量，砍掉大部分国立研究机构、实现民有化；改制就是保留的国立研究机构要转制，实现国有民营、合同管理；转型就是政府放弃直接管理，实现基金会化。

　　（1）从根本上改变大部分国立研究机构的所有制性质，国立机构民有化，军工民营化，减少国有研究机构的数量。

　　这1改革以俄罗斯最为突出。俄国的国立研究机构的改革1方面体现在军工企业民营化，实行全面军转民政策，并且制定了很多为军转民提供了法律依据，致力于军工企业向民用企业的全面转变。另1方面体现在1些国立研究机构的民有化，民有化首先是在各部门的科研机构进行，几乎所有的工厂科研都完全民有化。俄罗斯的科研机构打破了全部国家所有的局面，形成了国家所有制为骨干，多种所有制并存的局面。英国在上世纪80年代以后，也有很多机构陆续与政府脱钩，成为独立的技术公司、研究实体或者学会，缩减国立研究机构的规模。英国大部分部属研究机构都已经与政府脱钩，但它们与政府保持密切联系，继续为政府服务。

　　（2）至于其他发达国家，例如美国原本国立研究机构的数量不多，因而不存在大规模民有化，其做法是国有国营向国有民营管理体制转变。

　　在美国，部分国立研究机构通过合同研究的方式托管给大学、工业企业和非营利性机构管理，成为国有民营的研究机构。民营可以避免政府官僚机构的过多干预，管理方式比较灵活、层次少、决策快、环境宽松，有利于科研人员集中精力从事研究，多出科研成果，其人事和工资制度可以不必参照政府部门，具有较大的灵活性和自主权。此外，这种管理方式便于将私人企业和大学的管理经验引入政府实验室，有利于吸引和保留住世界1流的科学家。在大学管理的国家实验室中，全体实验室成员均为大学雇员，实验室的行政管理完全利用大学现有的管理体制，工资、晋升、医疗保险、休假等福利与大学职员接近或完全相同；在公司管理的国家实验室中，全体实验室成员均为公司雇员，工资、福利待遇与公司其他职员相同或者类似。大学和企业往往都有明确的绩效考核体系，这种体制有助于调动科研人员的积极性，提高其研究工作的效率。

　　日本的国立研究机构和国立大学实行独立行政法人制度，也就是将国立研究机构从政府省厅分离独立出来，以降低对政府的依赖程度，避免政府对这些研究所的过细干预，在资金使用、人事等方面提高研究所的自由度。随着科学技术的，日本政府倾向于把能由民间企业完成的科学研究业务从国立研究所中分离出来，鼓励1些完全由政府出资的研究所吸收民间的资金，以更好地使国家预算资金发挥更大的效用。

　　（3）政府采用基金会的形式对国立研究机构进行间接管理。

　　英国贸工部将下属的研究机构根据研究领域和方向的不同，划归不同的研究委员会，贸工部不再直接管理，由研究委员会统1经费划拨和人员管理，研究委员会是自治性的非政府管理的基金会，主要利用贸工部划拨的经费，支持下属研究机构及本领域其他机构的研究，这种做法也为很多其他部属研究机构借鉴。基金会化成为1大趋势，有很多国立研究机构都卖给了对口的民间研究基金会。基金会的特点是经费来源多样化，重视经费的使用效率，因此往往基金会能够为其支持的研究机构提供比较严的监督。

　　科研机构的民营化1方面减轻了政府的管理压力，另1方面在1定程度上改变了国立研究机构人浮于事、管理层次多、研究效率低下的缺陷，增加了科研经费来源的多样性，并且科研机构的市场化也使得科研机构开始注意科研产品的市场化、商品化，更加注重科研产品的实用性。

　　2.国立研究机构实行决策机构（理事会）、执行机构（执委会）和监督机构（监事会）及制约机构（咨委会）多方制衡的相对独立的自我管理体制，政府对其是间接管理，不过问机构经费的使用、人员的任命、组织管理等。

　　虽然国立研究机构归属政府所有，但是发达国家的这些机构在内部管理上都是实行相对独立的自我管理体制。

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　　研究机构的自我管理体制以理事会为中心，理事会是决策机构，理事长和理事1般由上级主管政府部门通过公开选拔任命，有2年到5年不等的任期。执行委员会是理事会决策的执行机构，1般执行委员会都有很多分支办公室，分别负责经费使用、对外联系、学科建设、日常管理等。监事会是管理体系的重要组成部分，由于其组成成分复杂，有来自学界、政府、工业界和普通民众代表，并且对于机构的大小事宜都有发言权，因此增加了多方制衡，机构接受内外监督，增强了监督力度，有利于研究机构提高研究活动的效率和公平性，减少学术腐败。研究机构1般还有很多咨询委员会，是研究所的制约机构，咨委会主要是在研究所的科研活动和处理与公众的关系等方面为研究所提供咨询。咨询委员会1般都有来自于1些学会、其他科学团体和普通民众的代表，反映他们的建议，研究所往往把认真听取他们的建议作为研究所的重要任务之1。

　　发达国家国立研究机构的相对独立地位体现在上级政府主管部门对它们的间接管理而不是直接管理。政府主管部门负责经费的划拨、领导人的任命，并监督科研机构的科研活动，除此之外，主管部门不过问经费的使用、下属研究机构的成员任命、战略目标制定、组织管理等，上级主管部门的管理是间接管理。

　　3.改变传统的科研人员固定编制，代之以流动性的人员配置，有些研究机构基本没有什么固定编制的研究人员，大部分是短期合同人员，科研人员可以选择兼职。

　　很多发达国家的国立研究机构鼓励科研人员的流动，有些科研人员可以选择兼职，以日本、德国、美国和法国为代表。

　　科学自由是德国基本法规定的原则，人员流动是德国市场下科研体制的特点。国家和企业根据需要建立科研工作就业岗位，任何人都可能参加科研岗位招聘的竞争。研究人员固定编制的很少，绝大多数是流动人员。1般情况下，研究人员在研究所工作3-5年就要考虑去留问题，研究所理事会的理事任期也很短，1般为2年，除室主任和主要助手、工程技术人员是固定编制外，研究人员基本上都是短期合同人员，他们往往是因为某个课题、项目而聚集在1起，研究所提供的仅仅是经费、科研设施和交流场所，课题完成即意味着合同结束。科学家年满65-67岁，无例外地办理退休手续。研究室主任退休后，该室即自行解体，人员流动，仪器交库，实验室关闭。新的室主任上任后，1切从0开始筹建自己的研究室，重新订立研究方向，聘请助手和征集课题研究组，并购置仪器设备。在国立研究机构就业岗位上工作的人员必须有研究成果才能站住脚。 大学排名

　　美国国家实验室鼓励科技人员流动，鼓励政府与企业共同分担新技术开发风险和成本。政府创造各种条件，鼓励国家实验室、研究所、大学和企业发展各种伙伴合作关系，使研究人员在各机构间自由流动。尤其是委托给大学、企业、非营利性学术团体管理的“国有民营”研究所，其托管机构的研究人员很多都在研究所内兼职，同时研究所的很多研究员也兼职大学教师、企业顾问或者学术团体的研究员等。

　　为激发研究人员的竞争意识，促进科技人员的流动，保持研究机构的活力，日本1些省厅改变了研究人员的终身雇用制。1997年6月，日本在国立研究机构开始实施《关于定期任用普通管制研究人员及工资、工作时间等特例的法律》，以聘请或培养青年人方式录用任期制研究人员。2002年日本第2期科学技术基本计划强调，要通过广泛普及任期制，提高人才的流动性，另外，为了使研究人员能够根据其资质和能力获得职位，要普及公开招聘制度。在国立研究机构，要对35岁以下的年轻人员广泛采用任期制，对研究职位原则上实行公开招聘制度，为有资质和能力的研究人员提供公平的竞争机会。

　　法国则建立鼓励研究员提前退休的机制，加速科研人员的流动，1996年10月，政府决定：继续实行科研人员的定额招聘制度，保证每年的招聘率达到2.5％以上；取消国立研究机构主任研究员68岁才退休的规定，通过1些激励措施（发给相当于6个月工资的退休金），鼓励60-65岁的科研人员提前退休；在研究机构内部，提高研究人员的更新率，实行任期制；采取激励措施，加速科研人员的更新和流动，例如改善研究人员到企业去的待遇，借调到企业的研究人员，收入上限可放宽到相当于原单位工资的150％。

　　在这种相对自由的就业环境下，1方面有利于科研人员找到最适合自己的研究机构，并且根据机构研究项目的变化适时地做出调整，1旦所处研究机构的研究项目完成，又没有更适合自己的项目，就可以转投其他研究机构，从而可以发挥科研人员的最大作用；另1方面，通过这种流动性的人员配置，研究机构能够不断增加新鲜血液，并且能够找到各个研究项目最合适的研究人员，达到最佳的研究效果；机构的流动性避免了由于人员众多、机构臃肿所造成的研究所管理压力，有利于提高研究机构的科研效率。

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　　4.科研经费的分配以项目为载体，实行合同研究的方式，成立临时性专门的评估小组对本领域的项目进行审查评价。

　　发达国家的科研经费1般不是按照研究所、实验室或者人头分配，而是以项目为导向的，即研究人员只有申请项目，获得批准后才能得到科研经费，并招聘课题研究人员，搭班开展研究活动。项目1般以合同的形式确立，研究人员要按照合同的要求完成课题，合同研究在国立研究机构中占据非常重要的地位，合同研究1方面增加了研究机构的经费来源，另1方面有很多合同都必须有几个研究机构共同完成，有利于跨机构的合作，并且通过与企业、协会、政府等签订研究合同促进了研究机构与工业、政府、协会和高校的学术交流和合作。同时，合同研究的课题来自政府、公共部门和企业的实际需求，研究成果也更贴近现实，这是科学研究服务于现实生活的体现，有利于更快地实现科研成果向实际生产力的转化。而研究机构也会组织评审小组对课题完成情况做出评价。研究机构对项目的选择和评价都具有科学性和程序性。

　　英国国立研究机构的做法是咨询委员会（咨询委员会是研究机构的制约机构，在研究所的科研活动和处理与公众的关系等方面为研究所提供咨询。成员通常来自于1些学会、其他科学团体，也有普通民众的代表）组织专门的评估小组对属于本领域的项目进行审查评价。这些专门小组的组员是临时性的，经常变化的，往往是1次评估完成后即解散，下1次评估时再重新组织。咨询委员会的评估结果由研究机构的理事会作为经费划拨的。同时监督委员会对评估结果及经费使用做出监督。资助项目接受过监督委员会的监督后将会对外公布，民众如果有异议或疑问，可以向研究所提出。这种安排使得整个项目申请、审查、批准的过程都处在研究所内外监督之下，有利于减少在经费划拨、项目审查过程中的学术腐败现象，保证研究经费的使用效率，并增加了研究所活动的透明度。 （科教范文网http://fw.NSEAC.com编辑发布）

　　日本国立研究机构的经常性课题由研究人员自己提出申请，经所长和所1级审议部门审议批准；特别重大的研究课题的制定及预算是由各省厅的科技审议机构根据科学技术会议的总方针并结合自己的情况提出的，其预算还须提交大藏省审批，经国会通过。特别研究经费往往是与国家重点项目配套下达，研究机构要参与这些项目和得到这些经费，就往往按照有关规定，靠科研人员的学术水平和能力竞争争取，而不是某个或某些国立研究机构依靠其学术垄断地位而获得重大课题的特别研究经费。

　　5.发达国家除俄国外，都没有类似科学院这样的大而全的研究机构，赋予少量研究机构以国家科学中心的称号，支持研究机构、科学中心结盟。

　　发达国家如俄罗斯、英国、德国都出现1些结盟性的科学中心，主要是国立研究机构与处于相同或相近的研究领域的大学、非营利性科研机构和企业研究机构结盟，实现资源整合。

　　俄罗斯的国家科学中心是领域相近的科研机构合并而成的跨部门科学中心，科学中心的建立有非常严格的程序，包括研究领域必须是国家规定的重点支持领域，科研实力必须经过俄罗斯联邦科技部、经济部、财政部以及国有资产管理委员会的审定等。为了集中科技优势，更有效率地利用资金，建立国家科学中心是1个很好的做法。经过1系列严格筛选而成为国家科学中心的研究机构将获得国家的优先拨款和1系列的优惠措施。而且每两年对中心的工作进行评价，如果不合格，将被取消国家科学中心的资格。这种能上能下的设置极大地促进了科学机构的研发积极性。另外建立科学中心也可以促进产学研相结合，提高科学研究的效率，对于加强科技和高等的联系、组建1体化的教科实体，加强科技和产品的联系、促进科技成果的商品化、产业化方面也都发挥了重要作用。

　　我国国立研究机构改革，首先应该把技术开发类研究机构从国立研究机构中剔除，保证国立研究机构的“应有”作用的有效发挥。

　　为了使研究成果尽快到企业中去，使其商品化，英国政府强调工业企业和研究机构的合作，创建科学联合体，其中比较有的是科研和企业联合性组织。有些国立研究机构则与私立研究机构、大学研究机构等合并，力图科研资源的最优化配置。

　　日本近年来1直在致力于建立1个更加开放、更加灵活和高效率的研究开发体制，促使国立研究机构、大学和企业相互渗透，进行更多的交流和合作，以达到提高产官学整体研究开发能力。为了充分利用靠国家研究经费获得的研究成果，顺利实现成果转移，日本成立了新技术事业团，专门在大学、国立研究机构与民间企业之间发挥“桥梁”或“科技媒人”的作用。新技术事业团的主要任务是调查、收集大学和国立研究机构的研究成果，发掘优秀的研究成果，促使其向民间企业转移，以便实现产业化和商品化。日本政府积极利用组织杠杆，打破各单位界限，以课题负责人为核心组成课题组，调动各方面的优秀人才共同攻关，课题完成后，成员各自回原单位，形成以民间大企业为中心，学、官从旁支援配合，举国1致向高科技进军的科研体制。

　　6.注重与公众的交流，并致力于研究机构事务的公开透明化，接受公众的监督；注重对青年学者的培养。

　　发达国家的国立研究机构普遍比较重视科学与公众的交流，并将科学的普及化作为机构的发展目标之1。研究机构1般设立公共关系委员会，处理与公共交流有关的各种事宜。在英国，国立研究机构监督委员会对评审结果及经费使用等做出的监督的结果会对外公布，民众如果有异议或疑问，可以向研究所提出。这种安排使得整个项目申请、审查、批准的过程都处在研究所内外监督之下，有利于减少在经费划拨、项目审查过程中的学术腐败现象，保证研究经费的使用效率，并增加了研究所活动的透明度。并且理事会、执行委员会的主要的决议、日程安排和计划都能够在其网站上获得，同时决议的制定过程也会公布，对于1些没有公布的信息，理事会会向公众解释原因。这种做法增加了委员会的透明度，尤其是对于决策过程的公布给了他们1个接受外部监督的机会。研究机构还经常组织1些公众性的论坛和讲座，并且向民众征集议题，讨论1些民众感兴趣的话题。 您可以访问中国科教评价网（www.NsEac.com）查看更多相关的文章。

　　对青年学者的培养则被认为是发达国家国立研究机构的重要使命之1。这些国家的国立研究机构几乎都有博士后项目，青年访问学者项目和针对青年学者和学生的培训项目，并且定期开设1些针对青年学者的短期培训项目。美国政府有1套完善的科研人员培养体系，尤其重视对青年科技人员的培养，例如美国政府80年代批准的国家科学基金会的“总统青年研究员资助计划”和海军部的“青年研究员计划”，都是旨在加强对青年科技人才的培养。美国国家实验室往往是青年科技人才的实践基地，国家实验室为他们提供宽松的研究环境和优厚的研究条件。德国的科研机构则可以吸收学生兼职，给1些年轻科学家机会在1些国际性的项目中工作，并让他们使用研究所最先进的实验室；还有1些国立的研究机构有针对青年人的公众论坛和课堂，培养青年人求知、创新和参与科学研究、技术开发的热情。

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　2、发达国家的教训——主要是俄罗斯的教训

　　我国国立机构存在的1些具有1定的普遍性，各国的国立机构都有1些行政干预过多、机构臃肿等通病，各国采取了不同的改革举措，有成功的经验，但也有我们应该吸取的教训，其中以俄罗斯的教训为主，主要是国立研究部门私有化进程过快，带来很多问题。

　　1.俄罗斯的民用科研机构是科研机构私有化进程中最为活跃的部门，其私有化进程开始于1992年，完成私有化的部门科研机构的比例，1993年平均为53％。由于缺乏经验，管理混乱，私有化带来了科研机构管理上的混乱，同时也削弱了国家的科研实力。1方面由于这1时期主要是将那些属于成果和生产阶段，完成研发、可以赢利的下属部门从原有设计局和研究院所脱离，从而随之带来了原有科研生产联合体和跨部门综合体的混乱和瓦解。另1方面原有科研机构纷纷建立起各种专业性和商业性（非专业性）公司，其实际的业务范围往往是出租土地、实验设备和技术设备，并未形成高效的高技术产业；在市场生存的压力下，1些科研机构又不得不削弱其技术研发，向其它的经营活动转变，从而在技术的专业性上逐渐丧失技术创新潜力和创新的积极性。

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　　2.国家科研潜力因为私有化进程太快受到损失，主要是私有化后的科研机构不再继续进行科研活动，而是为了追逐利润，改变院所的专业性质和专业结构，利用科研机构所拥有的比较完备的技术设备、通讯设施、设施的场地，以及装备有许多化设备的原有的生产和试验，进行产品的生产，而不再从事基础性研究，这样就会带来国家科研能力下降、科技潜力丧失等问题。

　　3.科研机构的私有化虽然相对增加了科研资金来源的多样性，增大了对科技的投入，但是研发资金紧缺的问题并未得到解决。这主要是因为俄罗斯缺乏比较成熟稳定的市场，融资渠道狭小。有些研究机构私有化后面对着资金缺乏的困境，研究效率无从谈起。

　　总之，俄罗斯过快的私有化给我们的教训就是：对于民营化、私有化也要实事求是，不能冒进，政府要有的放矢、有所为有所不为，把握好改革的“度”，基础性和涉及国家安全的极少数研究由国立研究机构承担，而从事竞争性的、应用性研究的机构则完全可以引入竞争机制，实现市场化。

　　3、我国国立研究机构存在的问题及改革的对策

　　基于对改革进程的1般思考和对以往改革实践的反思，我国的改革不能完全寄希望于传统职能机构的自我完善，而应注重培养新体制因素的形成。针对我国国立研究机构存在的问题，我们的改革对策如下：

　　1.砍掉1／2：即1半的国立研究机构可以下放地方与高校、卖掉、转送国企，实现民营化。

　　我国和技术领域的研究机构经过上特殊时期的膨胀，可谓数量众多，但质量却参差不齐，从而造成整体效率低下，这1直是科技体制改革要面对的问题。经过10多年的分类改革，部分国立研究机构被转制为企业，与企业合并或下放给大学。然而，对于我国科技资源的拥有量而言，国立研究机构仍然是太多了。

　　（1）从国立研究机构的研究人员规模看，发达国家科研人员主要集中于企业，国立研究机构研究人员所占比重很小，例如1998年，俄罗斯国立研究机构的科研

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