会计管制与公司治理协同改进的机制研究(1)(2)
2013-06-06 02:24
导读：四、我国会计管制与公司治理协同改进的机制框架 为实现上述目标，应从机构设置、规则制定权安排和监管责任3个方面进行机制性改进。 1、顶层机构设
四、我国会计管制与公司治理协同改进的机制框架
为实现上述目标，应从机构设置、规则制定权安排和监管责任3个方面进行机制性改进。
1、顶层机构设置
科学、合理地设置机构并明确其职责是实现会计管制和公司治理监管目标的基础。考虑到制度的继承性和制度变迁的成本，不宜对我国会计管制和公司治理监管的主体进行根本性改革，但进行调整与整合性改良还是十分必要的。我们认为，可以设立由全国人大领导下的会计管制与公司治理监管委员会，简称公司监管委员会。为保证该机构的代表性、独立性和权威性，委员会的成员由人大财经委、人大法制委等权威部门的代表以及来自学术界的人大代表组成，所需经费由国家预算拨付。全国人大除了直接领导该委员会外，还负责监督财政部和证临会等会计和公司治理监督主体。全国人大作为国家立法机关、最高权力机构以及行政、司法的监督者，对于行政机关、司法机关在行政执法与司法过程中的冲突与歧义，有权通过法律解释等方式进行协调。财政部、证监会等作为履行政府监管职责的部门承担着宏观会计监督和公司治理监管的职责，但由于缺乏再监管主体，无法对其监管工作进行必要的指导、监督和绩效评价。而全国人大作为国家行政机关的监督者能够担当起这一职责。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》已于2007年1月1日开始实施，这就为人大进行这类监督提供了制度保证。
我们认为，在全国人大设立的公司监管委员会应主要履行3项职能：（1）协调财政部、证监会、审计署、国资委、央行、银监局、税务等部门的监管职责及监管范围；（2）负责整合有关会计、审计规则及公司治理规则，梳理和协调有关部门制定和出台的会计规则、审计标准、公司治理准则等规章及其配套政策和规定，对制度之间存在的缺陷进行改进，对存在的冲突进行协凋；（3）在企业、中介机构（如民间审计、投资银行等）、投资者等利益相关者与政府之间建立高效的沟通机制，可考虑在该委员会官方网站上建立“反馈及投诉中心”，听取民间审计及上市公司对目前制度的评价和利益相关者对企业的投诉及加强公司治理的建议，协调有关部门解决社会反映较为集中的问题。为了节省成本，公司监管委员会按照精简、高效的原则设立，设5～7名具有会计、管理和法律背景的委员，其中2～3名为专职，其他为兼职，监督委员会下设
办公室，办公室设3～5人专职人员，负责日常事务。
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2、规则制定权安排
公司监管委员会虽然是会计管制和公司冶理监管的顶层机构，但只履行协调和监督职能，并不直接制定规则，规则的制定权仍分属于全国人大、国务院及相关部委。法律这一最高形式的规则仍有全国人大常委制定；法规条例作为第二层次的规则由国务院制定；而会计准则、公司治理准则等部门规章仍有国务院相关能部门制定。就会计管制和公司治理监管的部门规章而言，应对规则的制定权作进一步明晰。这主要包括：财政部在会计、审计规则制定以及规范会计工作方面具有权威地位；证监会作为上市公司的。－线监管部门有权在“国家统一的会计制度”框架内制定上市公司信息披露的内容和格式规范，有权制定公司治理准则及规范公司治理方面的规章；审计署有权制定对国有及国有控股企业实施审计监督的具体办法；国资委作为出资人代表在遵循国家统一会汁制度和公司治理准则的前提下有权对国有及国有控股企业的会计工作和会计信息质量、公司治理标准等提出具体要求；央行、银监局、保监局等金融监管部门可参照国际惯例，在不违背国家统一会计制度和公司治理准则要求的前提下制定金融企业会计工作和公司治理规章。对于职责交叉和权责界限不清的规章的制定应由公司监管委员会进行理清和明确。对于会计规则、公司治理准则、《公司法》、《证券法》等法规的缺陷及它们之间存在的冲突公司监管委员会应予以协调，涉及法律层面的，应向全国人大常委会提出解决方案。
3、监管与再监管责任
仅有好的机构和好的规则，而没有好的执行和监管机制仍不会取得好的制度绩效。因此，明确监管与再监管责任十分重要。财政部、证监会等会计管制和公司治理监管部门必须履行其监管职责。按照《会计法》的要求，财政部门对企业的会计工作实施全面监管，并依据《注册会计法》赋予的职责，在发挥注册会计师协会自律作用的同时，对注册会计师、会计师事务所和注册会计师协会承担监管和指导责任。证监会依据《证券法》对全国证券市场实行集中统一监督管理，依法对上市公司，从事证券业务的证券交易所、会计师事务所、律师事务所等进行监督管理。对上市公司会计核算和信息披露的监管、对上市公司治理规范的监管是证监会监管的主要内容。政府审计部门依据《审计法》对国有及国有控股企业的资产、负债、损益等会计监管。人民银行、银监会、保监会、国资委等对所监管企业、金融机构等实施会计监管和治理结构的监管和指导。应强化各监管主体的行政责任和民事责任，既要保证监管的效率又要降低监管成本。各部门均应在职责范围内履行监管职责，不得缺位或越位行政。拟新成立的公司监管委员会则对财政部、证监会、审计署、国资委、央行、银监会等部门进行协调和监督，这事实上是一种再监督。监管
责任的划分，既要减少不必要的重叠以降低监管成本，又要避免出现监管真空，更要杜绝监管冲突。
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关于我们所设计的会计监督和公司治理的机制架构如图1所示：我们认为，上述机制构架是对我国现行会计管制和公司治理监管的一种渐进式改进而并非根本性变革，不会导致现存监管体系和部门分工的结构性变化，因而也就不会招致来自相关部门反对的阻力，这有利于充分利用已有的监管资源和经验，具有较强的可行性。
图1：会计管制与公司治理协同改进机制构架图 全国人大作为国家最高权力机构，设立公司监管委员会来协调财政部与证监会等部门关系的同时，直接对政府监管部门进行监督和评价，以督促监管部门提高监管效率。同时，全国人大作为全国的立法机关，由其牵头来解决现有法规中的冲突及歧义，可减少协同改进中所遇到的阻力。公司监管委员会整合现有会计规则、审计准则、信息披露规则以及公司治理准则等规章，能够在节约交易费用的同时，为提高上市公司的会计信息质量和公司治理效率提供制度基础。建立畅通的投资者及其他利益相关者、企业、民间审计等与政府之间的反馈渠道，构筑有效的反馈机制，能够使公司监管委员会及时了解现有体制、机制中存在的问题以及迫切需要解决的问题，公司监管委员会可以据此审时度势地进行体制优化和机制改进的协调，而调动投资者及其他利益相关者参与监督的积极性有利于强化公司外部治理。
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