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关于财政效益审计问题的思考(1)

2015-06-03 01:33 效益审计是审计理论界和实务界当前广泛关注的问题。西方发达国家在20世纪40年代后，国家审计就开始进入了以效益审计为中心，效益审计与财务审计并存的现代审计发展阶段。近几年来，随着经济的发展，我国审计机关也逐渐高度重视效益审计。审计署在《2003—2007年五年审计工作规划》中明确提出积极开展效益审计，并把效益审计作为今后五年工作的三大任务之一，充分说明效益审计已成为我国国家审计的重要内容。从去年开始，我们在开展财政预算执行审计的基础上，探索了行政成本审计，并取得了初步效果。可以说，开展效益审计是推进审计事业发展的现实要求。本文试结合行政成本审计实践，从财政效益审计目标、内容、方法作一些初步探讨。
一、财政效益审计目标
财政效益审计的概念——根据一般效益审计的特点，我们认为，财政效益审计就是审计机关通过一定方式对政府一定组织经济活动中资源配置的经济性、效率性、效果性的监督活动。其基本目标是提供独立的信息、咨询和促进被审计单位在支出和资源管理等主要领域做到经济和有效。目的在于通过评价政府部门和有关单位使用公共资金经济性、效率性和效果性，强化公共部门的经济责任和防止损失浪费；通过评价公共支出和资源的利用情况，向政府及有关部门提供独立的信息和建议；找出影响公共支出效益的原因，帮助被审计单位采取措施，改进管理和控制系统，提高效益；揭露损失浪费，管理不善现象。但是应当看到，由于这项工作涉及面广，难度大，加之整个经济社会的管理水平还不高，财经领域违纪违规问题还较为普遍；各项基础管理比较薄弱，缺乏完善的效益评价标准体系；审计人员的素质能力和工作水平，也不完全适应效益需要。正是基于此，李金华审计长指出：要从查处严重损失浪费入手，积极探索经济效益审计。因此对公共支出和资源的经济性、效率性、效果性进行全面审计评价，不能一步到位，必须体现“先易后难，循序渐进，稳步推进”的原则，分段确立审计目标。从实践情况看，财政效益审计目标大体可分为三个阶段： （转载自中国科教评价网www.nseac.com ）
第一阶段：主要是围绕公共支出和财政资源配置使用的经济性开展审计监督。财政效益审计作为一个全新的审计类型，没有过多的经验可借鉴，必须脚踏实地，从国情、区情出发选准突破口。目前在我国全面开展效益审计的条件还不具备，只能在财务收支审计基础上，注意揭露严重影响效益的问题，开展局部的效益审计，其侧重点放在“经济性”上。特别是现阶段要突出重点抓住财政专项资金、重大的政府投资项目、行政成本和政府采购等财政支出比较集中的部位开展效益审计，把重点放在揭露问题方面。确立这一目标的主要依据，一是由于管理和机制等方面的原因，这些方面存在的问题也不少，由此入手开展财政效益审计，容易取得成果。二是对这部分资金开展效益审计相当容易操作，好突破，可以直观发现财政资金损失浪费和效益低下等现象。三是通过对这些资金经济性的监督，能够为效率性、效果性审计探索积累经验，为全面开展财政效益审计打基础。目前部分地方开展行政管理成本审计、项目投资审计均属于第一阶段效益审计类型。
第二阶段：就是促进建立财政效益审计制度平台。缺乏可操作的财政效益审计制度和评价指标体系是开展政府效益审计的难点。从目前情况看，除企业效益审计有健全的平台外，政府效益审计还处于一个启蒙的、零碎的、分散的、无体系的状态。只有建立一套完备的制度，才能推动财政效益审计进入一个全新阶段。一是要促进政府及有关部门建立科学预算定额和支出标准，这是开展政府效益审计的基本前提。二是要制定科学的效益审计准则，对效益审计对象、审计目的、审计程序、审计报告基本形式等作出相关规定，用以指导效益审计实践。三是要通过审计促进政府在改革中建立和完善与公共财政相配套的制度。四是建立财政效益审计联席制度。开展财政效益审计不仅是为了揭露财政支出管理的问题，更重要的是促成这些问题的解决。人大、政府、财政、审计在财政监督管理中分别担任着不同角色。因此有必要建立一个由人大牵头，包括编办、国资办、人事、财政、审计等在内的财政效益审计联席制度，分层次明确各自责任和义务，使政府效益审计最大限度的发挥其作用。