香港政府绩效审计研究与鉴戒(4)
2016-08-21 01:16
导读：三、深圳政府绩效审计进展 2001年《深圳经济特区审计监视条例》公布实施，规定审计机关对政府各部分进行绩效审计，每年向本级政府提出绩效审计报告
三、深圳政府绩效审计进展 2001年《深圳经济特区审计监视条例》公布实施，规定审计机关对政府各部分进行绩效审计，每年向本级政府提出绩效审计报告，并受政府委托，向人大常委会报告绩效审计工作情况。2002年深圳市审计局首次开展了政府绩效审计，在深圳市三届人大常委会第二十二次会议上，提交了2002年度绩效审计工作报告。鉴戒香港的经验，吸取先进的方法，从深圳的实际情况出发，可以更好更快的推进深圳的政府绩效审计工作。 （一）深圳政府绩效审计的开端 深圳市审计局（以下简称审计局）进行的第一个绩效审计项目，是市属医疗设备的采购及使用和治理。 1.选择项目 经过初步的调查和筛选，确定这个项目，首先是考虑了它的重要性和实用性，又特别顾及到初次进行绩效审计的自身能力，此外还有相关单位的接受和支持。在2002年3月深圳市第三届人民代表大会第三次会议上，代表们在审议本年度政府投资项目计划时，对某医院购置价值4 000万元的核磁共振设备预算提出质疑，以为综合利用全市各医院同类设备的配置，已经可以满足市民看病需要，根据资源共享以节约财政支出的现实情况，目前不必再添置此类设备。这项预算被暂缓安排，同时引起了审计局的留意。在当年的预算执行审计实施过程中，审计职员根据了解的情况，初步提出了5个绩效审计备选项目，分别涉及、环保、***、医疗和农业的财政投进。考虑到医疗设备购置所受到的关注，负责绩效审计选项的审计职员走访了数家医院，对医疗设备的采购和治理使用情况作了初步调查，以为该项目在增值性等方面较优于其他项目，而主管部分也愿意积极配合，于是提出了意见，由审计局研究确定立项。 审计局布置由财政处负责这项绩效审计任务，尽量收集该项审计的背景资料，包括所涉及部分和单位的有关运作机制、制度规定和治理状况等，还从财政局取得了有关投资、拨款的全部资料。审计职员与主管部分商讨，建立了该项绩效审计的考核指标，并编制了取证表格，在此基础上，制定了审计方案。 2.实施审计 这项审计并没有集中很多人力，而是重在确定审计组骨干职员。2002年8月至11月，4名审计职员组成审计组，对深圳市人民医院等12家市属医院及卫生局的有关事项进行了深进调查。审计组先选点进行制度测试，试用考核指标。根据实际发现的题目，适当修正审计目标和评价标准，调整审计方案，进一步明确审计内容和工作步骤。在审计过程中，留意按照同一的标准规范审计工作，设计审计取证表格，对所有被审计单位实施审计取证，获取并核实数据。对审计中确定的重点设备和部分，加强现场观测和实地调查，同时留意与被审计单位的沟通，以各种方式征询他们的意见。现场工作完成后，对审计取得的数据和资料进行汇总、综合和分析，从中找出影响财政资金使用绩效的题目和制度执行上的薄弱环节。经与被审计单位和有关专家交换意见，初步形成审计结果。 1999年至2002年，市财政局在市属各医院经费预算中拨出专项购置费11 619万元，在政府投资计划中投进市属医院医疗设备购置9 450万元，共计21 069万元，占同期市属医院医疗设备采购总额的51.9%.审计发现，财政资金用于购置医疗设备并无明确的目标和规划，基本上是由医院各自申请纳进预算。由于对医疗设备购置尚无立足于现实、着眼于发展的同一规划，对各医院提交的申请项目又没有建立评价制度，加上编制预算的财政局同主管的卫生局缺乏沟通，财政资金的使用和分配，很难在总体上公道有效，也因此会出现人大会议否决单项预算的情况。此外，医疗设备从申请到招标，环节过多，程序繁琐，一般需要3个月以上的时间，不利于及时满足医院诊断和的需要。又由于医疗设备的专业性和特殊性，申请、招标和采购的一些作法也需要改进。 经审计调查，截至2002年6月，12家市属医院10万元以上医疗设备共1150台（件），价值61 383万元，总体使用情况较好，尤其综合医院的常规检测设备使用效率较高，并且主管部分也制订了医疗设备治理制度。但无论主管部分的同一治理还是各医院的实际运作，都存在一些题目。例如，《深圳市医疗卫生机构仪器设备治理暂行规定》要求，各医院定期向主管部分报送设备情况报表，并对设备的使用及效益进行日常考核，将考核结果报主管部分。但一方面大部分医院没有进行设备考核和效益分析，另一方面主管部分也未制定效益考核的具体办法和指标，对各医院报送资料没能及时统计分析并充分利用。总而言之，重购置、轻治理，对使用效益关注不够。又例如，部分大型医疗设备利用率偏低，有的处于闲置或半闲置状态，审计所列举的事例反映了明显的浪费现象。这其中有的由于使用不当，也有的申请购置时就缺乏科学依据，可行性研究比较随意。还有其他题目，如设备的资料治理不完备，会计核算不规范，因此影响了医疗设备的治理和考核，等等。 针对发现的题目，审计职员提出了以下建议：（1）改变各医院多头申购医疗设备的状况，建立同一的医疗设备申购制度和配置规划；（2）加强卫生系统的信息化建设，建立医疗设备治理数据库；（3）建立医疗设备采购、治理及效益考核的专家评审制度；（4）主管部分下达考核指标，严格治理规章，各医院切实做好基础工作； （5）对现存利用效益不高的设备，研究解决办法，统筹安排使用。卫生局和各医院积极配合了这项绩效审计，以为审计结果客观公正，所提建议适当可行，并已采取具体措施改进有关工作。 3.报告结果 市属医院医疗设备采购及使用和治理情况的审计结果，分基本评价、主要题目、审计建议和被审计单位反馈意见四部分整理成文，再汇总其他绩效审计项目完成情况，一并上报市政府。经市政府同意，形成《深圳市2002年度绩效审计工作报告》，提交市人大常委会。报告首先由人大计划预算委员会进行审议，并向人大常委会提出初审报告。委员会对审计局的绩效审计工作给予充分肯定，以为审计的程序比较公道，内容比较全面，结论具有指导意义，工作富有成效。初审报告指出，“这是我市乃至全国政府审计系统的一项创新工作，对于科学评价财政资金使用所达到的经济、效率和效果程度，规范预算执行，转变部分和单位使用财政资金的观念，不断改善部分和行业的治理水平，进步财政资金使用效益，具有重要意义。”并且对进一步做好绩效审计工作，提出了四条意见：一是对绩效审计工作报告中提出的各项题目和建议，市政府及其有关部分要认真研究，制定切实可行的措施，认真进行整改，并将整改情况书面报告市人大常委会；二是大力提倡和牢固树立绩效意识；三是建立绩效审计的责任追究机制；四是进一步完善绩效审计工作制度，扩大绩效审计工作面。人大常委会结合初审报告，对绩效审计揭示的题目进行了审议，并将审议结果函告政府及有关部分加以整改。 绩效审计结果引起了人大常委会的热烈讨论，普遍要求加大绩效审计力度，把人民群众关心、财政投进大的政府部分和投资项目作为审计重点。绩效审计报告和人大常委会的审议结果被媒体广泛报道，有关方面也非常重视。审计局不仅对被审计单位下达了审计意见书，提出题目并要求改进，而且促进了人大监视和***监视，并通过这些更高层次、更大范围的监视支持了审计工作，进一步发挥了建设性作用，开辟了审计监视的新局面。 （二）深圳政府绩效审计的预备 深圳作为一个已经发展了二十多年的经济特区，为在我国率先开展绩效审计提供了较为有利的经济、政治和社会环境。2002年，拥有500万常住人口（其中户籍人口140万）的深圳市，实现国内生产总值2 239亿元，人均4.6万元（折合5 561美元），地方财政收进304亿元，人均6千元，若再加上其他政府把握的财政资金，可支配财力达600多亿。各项经济社会指标基本达到中等收进国家水平，综合各种可比、不可比因素，测算目前深圳的经济总量和人均国内生产总值，约相当于香港的三分之一。初建特区直到现在，深圳坚持了小政府、大社会的行政治理模式，市场经济较为发展，政府职能较倾向于公共服务。深圳1992年就取得了经济特区立法权，深圳市民也具备一定的***意识和效益观念。与经济和社会的发展相适应，相对充裕的深圳财政已逐步构建起公共财政的框架，不断加大了对、环保和基础设施等方面的投进，同时全面推行部分预算，明细支出计划，优化财政资金的分配使用。总之，这些条件，成为深圳开展政府绩效审计的客观基础，而在主观上，还需要很多的努力。 1.立法支持 《深圳经济特区审计监视条例》根据了《审计法》关于对财政收支效益性审计的规定，提出了绩效审计的概念，“是指审计机关在对政府各部分财务收支及其经济活动的真实性、正当性进行审计的基础上审查其在履行职责时财政资金所达到的经济、效率和效果的程度，并进行分析、评价和提出改进意见的专项审计行为”。《条例》还进一步规定，审计机关应当在每年第四季度提交绩效审计报告，把绩效审计特别的提到了与预算执行审计相当的重要性。据此，绩效审计成为深圳审计机关每年的法定审计项目。 深圳市人大计划预算委员会担当了同香港立法会政府帐目委员会同样的职责，审议绩效审计报告，并就此向人大常委会提出报告。在绩效审计方面，计划预算委员会与审计机关有共同的目标，通过审议和提出建议，进步了审计机关的作用。近年来，计划预算委员会同审计机关合作，派人考察香港及国外的绩效审计，并经常交换工作意见，从熟悉和操纵两个层面，把对绩效审计的立法支持具体化。 2.资源配置 在2001年深圳政府机构改革过程中，为适应加强和改进审计监视的需要，审计机关扩充了机构，增加了职员，调整和优化了资源配置。市审计局新建政府投资审计和经济责任审计两个直属专业局，内设机构也更集中于财政资金的审计，各区审计局也比照扩大调整了机构和编制。深圳审计机关在组建十八年后，从此达到一个新的工作平台，更加能够承担开拓绩效审计的历史性任务。 一方面，审计机关通过竞争上岗和双向选择，优化了现有职员的组合，增强了审计气力。另一方面，由于增加编制而大量招进公务员，改善了专业结构，进步了业务能力。如市审计局一年内面向全国招考了28名公务员，其中工程、、法律、计算机和经济治理等专业职员19名，占新进职员的三分之二。多元化的审计职员组合，为绩效审计的开展供给了优质资源。 3.职员培训 2002年以来，深圳审计机关已多次组织了绩效审计的考察和培训。2001年11月，由审计局和人***制委员会、计划预算委员会组成的审计考察团访问了丹麦国家审计署，听取了丹麦政府绩效审计情况的先容。2002年4月，审计局会同计划预算委员会到香港考察，访问了香港审计署和政府帐目委员会，就绩效审计进行学习和交流。8月，审计局和内部审计协会举办了为期两天的绩效审计培训班，请香港中文大学教授来深讲课。11月，审计局派出由18名业务骨干组成的绩效审计培训团赴澳大利亚，听取专家学者讲课，并访问了当地审计机关。此外，审计局还召开业务会议，由完成了绩效审计任务的审计职员先容经验和体会，进行专题研讨。 （三）深圳政府绩效审计的设想 1990年，审计署审计科研所一位年轻的审计职员编著了一本《世界审计史》，献给曾经、正在和将来献身于中华民族审计事业的人们。在“绩效审计的发展”这一章的结尾，写下了这样一段话：“绩效审计目前正成为一股风糜全球的浪潮，成为国家审计发展的不可逆转的大趋势。它引起的最重大的变革，将不仅是审计范围的根本变动，而且是推动整个世界国家审计向深度的空前发展。因此，能否不失时机地选择并接受绩效审计，是衡量一个国家的国家审计是否具有活力的标志之一。很多国家的审计长正是在历史的这一转折点上，勇敢的接受挑战，为本国国家审计的发展，作出了里程碑式的贡献。”到了新世纪的今天，中国审计比以往任何时候都迫近了这个激动人心的挑战，我们能够也必须开始自己的实践。深圳审计机关往年已经迈出了政府绩效审计的第一步，今年以至于今后，将会有更为积极的发展。 1.2003年绩效审计项目安排 往年，由市审计局财政处成功的进行了医疗设备采购及使用和治理的绩效审计，在此实践基础上，今年将扩大绩效审计的范围，增加绩效审计的项目。2003年度审计项目计划已经制订下达，确定从主辅两方面开展绩效审计工作：主要方面，选择若干项目专门实施绩效审计，提交独立的绩效审计报告；辅助方面，在某些专项资金、重点部分和重点投资的财务审计中，向绩效审计延伸，除检查真实性、合规性外，适当调查评价财政资金运用的经济、效率和效果。出于积极稳妥、逐步推进的考虑，近期的绩效审计基本上由市审计局组织进行，各区审计局根据实际情况，量力试行。市审计局立项实施的绩效审计，主要由与财政审计特别是预算执行审计密切相关的业务部分承担，如财政处、行政处、资金处和政府投资审计专业局。 为积极开拓政府绩效审计这一重大而创新的业务，限于审计资源，今年市审计局适量压缩了一般性的财务审计，并在项目进行的时间上作了恰当安排。上半年大量开展常规审计，并结合财政资金审计进行调查研究，提出绩效审计备选项目，下半年则集中气力组织实施确定的绩效审计项目。目前有关业务处和专业局已指定资深审计职员负责绩效审计选项，他们参考以往审计结果，分析当前审计情况，再进一步收集研究相关信息和资料，正列出可选项目，现大致集中在教育、环保、***等几个领域。各业务处和专业局提出的备选项目，将同一由局业务会论证、比较和筛选，最后作为今年绩效审计任务正式立项，暂未选择项目则可纳进备选项目库，以为今后所用。 2.基于应用的研究与培训 这份“香港政府绩效审计研究”，就是着眼于应用的
调研报告，从实际运作过程先容了香港政府的绩效审计，提炼了其中的要点和特点，概括了世界范围绩效审计的发展和经验，分析了我国及深圳绩效审计的现状和条件，提出了实践绩效审计的对策以及本部分可行性计划。因此，对于审计职员熟悉和操纵绩效审计，是一份可供实用的参考材料。在调研期间，我与香港审计署和一些审计界的专家建立了联系，说明了深圳审计机关开展绩效审计的预备和设想，希看能够得到他们在应用研究和职员培训方面的帮助，并且长期合作，交流信息和经验，共同促进绩效审计在实践中发展。 在今年2月的全市审计工作会议上，我讲解了政府绩效审计的发生发展和基本内容，也提出了我市当前绩效审计的指导思想、目标和任务，把绩效审计纳进了年度审计项目计划。3月，市审计局召开专业会议，由财政处先容了往年实施的绩效审计项目，了经验和做法。我们还将采取请进来和走出往两种方式加快绩效审计培训，请内地和香港的专家学者前来授课、交流，也选拔业务骨干出境出国培训和考察。绩效审计的理论研究也会随着业务的开展不断深进，反过来指导实践，从而提升业务的水平和质量。 3.规范化建设 绩效审计要在实践中逐步发展，也要在实践中逐步规范，规范化是绩效审计走向成熟的道路。目前深圳审计机关根据业务进展需要进行的规范化建设，主要有以下几个方面。首先，是在广泛调查财政资金分布和运用情况的基础上，备选一批较为符合绩效审计条件的项目，建立绩效审计项目库，实行转动式年度项目计划，以便充分有效地连续组织进行绩效审计。其次，根据选择的审计对象和确定的审计目标，建立适当的评价标准，评价标准将依据法律、规则、政策、计划以及公道的意见综合而成，没有适当的评价标准，将难以得出科学公道的审计结果。再次，参照国外的审计准则，从自己绩效审计的实际需要出发，制定可操纵的绩效审计实施规则和报告规则，规范工作程序和各种审计文书。最后，适时研究下达审计机关关于绩效审计的规定或办法，正确指导和推进绩效审计工作，待条件成熟时，由政府或人大制定发布有关法规，使绩效审计规范化达到法制化的程度。
