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香港政府绩效审计研究与鉴戒

2016-08-21 01:16 提要20世纪70年代以来，政府绩效审计日益成为国家审计的主流。在发达国家，通常占审计工作比重的三分之二。我国国家审计仍以传统的财务审计为主，绩效审计处于试验阶段。深圳审计机关率先开始了政府绩效审计实践，不仅检查财政收支的真实、正当，而且调查资金运用的节约、效率和效果，评价其和效益。本文先容香港政府绩效审计的实际运作及相关制度，其特点鉴戒其；阐述政府绩效审计在世界的发展和我国的趋势，提出开创这一新的审计业务领域的对策；深圳开展政府绩效审计的环境、条件和初步成果，设想当前和今后的具体工作。基于经验，重在实用。可供审计职员熟悉和操纵政府绩效审计，也希看有助于领导及有关方面指导和支持审计工作。　　政府绩效审计发生于20世纪40年代，发展于70年代。各国对绩效审计的称谓不尽相同，如英国 “现金价值审计”（Valve for Money Auditing），加拿大“综合审计”（Comprehensive Auditing），澳大利亚“效率审计”（Efficiency Auditing），瑞典“效益审计”（Effectiveness Auditing）等。最高审计机关国际组织在1986年第12届国际会议上，建议以“绩效审计” （Performance Auditing）同一名称。这届国际会议发表了《关于绩效审计、公营审计和审计质量的总声明》，指出：“除了合规性审计，还有另一种类型的审计，它涉及对公营部分治理的经济性、效任性和效果性的评价，这就是绩效审计。”　　香港的政府绩效审计，称为衡工量值审计。　　一、香港衡工量值审计　　2002年10月，香港审计署署长向立法会主席提交了第三十九号报告书。二十年来，香港审计署（以下简称审计署）每半年提交一份衡工量值审计报告，对受审核机构履行职务的节约、效率和效益情况进行评价，提出改进意见和建议。第三十九号报告书将当年3月至9月所完成的衡工量值审计项目分章成册，提交立法会，并同时载于审计署互联网网页，向社会公布。　　这一期的衡工量值审计完成了11个项目：收取利得税，海关征税，公共图书馆治理，港岛南区污水处理工程，中小企业特别信贷，惩教署住所治理，都市固体废物治理，新界小型房屋批建，小学；其中小学教育分为三项：小学学位的规划和提供，小学的治理，提供有成效的小学教育。从以上所列项目，显示审计范围之广泛，审计内容之丰富。不妨列示其中一个项目的审计结果，如小学学位的规划和提供。　　香港政府为所有6至15岁的儿童提供九年免费基础教育，前六年是小学。2001－02学年年初，香港约有47.8万名小学生，分别就读于690所资助学校、41所官立学校和63所私立学校。政府每年为每名小学生提供的经费约为2 600元；2002－03财政年度，小学教育的经常财政拨款为117亿元。小学学位的规划和提供，是按照有关标准，每32名6至11岁的儿童为一个全日制班，按居住地区就近进学。审计署进行这个项目的审计，是检查教育署规划和提供官立及资助小学学位的实际情况，以确定是否有可改善之处。经过该项审计发现一些并提出建议：　　（1）由于未来数年儿童人口不断下降，教育署建校计划将导致学位过剩。正在策划兴建的69所学校中，在7个地区22所的学位供给将严重过剩达到18%至75%的程度。假如搁置其中18所新校的建造，可节省13.68亿元。审计署建议暂停在学位严重过剩地区兴建新校。　　（2）在2001-02学年，326所全日制小学中有106所有空置教室，其中30所空置达7间以上，而大部分学校的地点相当接近。审计署建议把位置相近而又大量空置教室的学校合并及逐步停办。　　（3）在所有官立及资助小学开办的11742个班级中，有4782个逾额收生，其中286个逾额7人以上；有5354个收生不足，其中942个空位7人以上。逾额收生会教学质量，收生不足则因政府按班分配的资源未能物尽其用。审计署建议减少逾额收生和把收生严重不足的班级合并。　　以及：有些乡村小学因设施欠佳或人数较少，可以标准学校取代； 官立小学经办用度较高，可考虑部分地区学位严重过剩而适当减少官立小学数目，等等。　　衡工量值审计的内容和作用，由此可见一斑。当然，它并非一项简单的业务，需要成熟的机制和充足的资源，是一个社会的经济发展、***意识、行政治理达到相当水准时才得以普遍开展的。下面逐一分析香港衡工量值审计的保障、专业运作和社会支持。　　（一）香港审计署的职能　　《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第五十八条规定：香港特别行政区设立审计署，独立工作，对行政主座负责。香港审计署前称核数署，是香港最悠久的政府部分之一，早在1844年便委任了第一位核数首长。1971年制定的《核数条例》，规定了审计署署长的任命、任期、职责和权力，明确他对政府帐目和公共基金进行审计，并向立法会主席提交报告；他可查阅政府部分任何资料，也可要求任何公职职员作出解释，在履行职务时，不受任何个人和机构的控制。这一《核数条例》几经修订，至今还是审计署署长执行任务的法律根据。　　现在特区政府实行***问责制的行政架构中，审计署署长仍然是由行政主座直接领导的主要官员之一。审计署目前设副署长一人，助理署长五人。署内分五个科，各由一位助理署长负责主管。总部行政科负责行政、专业技术及特别事务、电脑审计等工作；其他四个业务科，称为中心帐务审计科、一般帐务审计科、社会服务审计科和工程及土地审计科，分别负责既定范围的政府部分、法定机构和基金帐目的审计工作。截至2002年8月，审计署共有204人，其中首长级13人，专业审计师51人，半专业审计师即审查主任100人，文书及其他辅助职员40人。　　审计署署长的每一份报告书都会开门见山提及审计署的使命：向立法会及公营机构提供独立、专业及优质的审计服务，确保公共资源得以有效率及有效益的使用，以提升香港公营部分的问责性。审计署进行两类工作承担自己的使命，一类是审核帐目是否妥善的工作，另一类是衡工量值式审计工作。前者每年须向立法会提交一份报告书，工作量约占审计署整体工作量的三分之一；后者提交两份报告书，工作量约占三分之二。　　（1）审核帐目是否妥善的工作。即传统的财务审计，通过审核帐目及其他相关资料，确认财务收支的真实性与合规性。按照规定，库务署署长应于每一财政年度结束后的五个月内，向审计署署长送交各项年度帐表，包括政府一般收进和政府治理的各项基金的帐目，以供审核。此外，审计署署长也负责审核香港房屋委员会、五个营运基金、六十多个法定和非法定基金的帐目，以及审查受政府补助机构的帐目。　　审核帐目是否妥善的工作依照每年预先制定的工作程序表进行，七个月内完成。由于政府收支数目庞大、种类繁多，审计采取抽样方法，深进检查个别部分可能存在的题目以及内部治理制度，而不必揭露所有财务收支的每个错弊。审计的目的，是在总体上保证政府的财政及会算帐项，一般都正确妥当，且符合公认的会计标准。每年10月，审计署署长向立法会主席提交上一财政年度政府帐目是否妥善的审计报告书。　　（2）衡工量值式审计工作。就任何决策局、政府部分、专责机构、其他公众团体、公共机构或帐目须受审核的机构，在履行职务时所达到的节省程度、效率和效益进行审查。现在的审查工作，依据政府帐目委员会1998年2月11日提交临时立法会的一套准则进行。该准则包含以下要点：　　审计署署长向立法会提交报告时应享有很大自由，可以促请立法会留意审计中发现的任何情况，并指出所牵涉的财政题目；　　审计署署长假如在审计中发现有关职员制定政策目标和作出决定时可能缺乏充分可靠的证据，可以进行调查，并将存在题目的事实报告立法会；　　审计署署长还可以查核有关方面在厘定政策目标及作出决策时，是否有适当的权力；　　可以查核有关方面有无作出恰当的安排，能否选择和评估其他推行政策的办法；　　可以查核既定的政策目标是否明确界定，有关的执行决定和职员行为是否符合既定目标；　　可以查核各项不同的政策目标及其推行办法，是否有冲突或可能有冲突；　　可以查核有关方面将政策目标演绎为行动目标和成效标准方面，进展和效用如何。　　审计署署长并无权力质询政策目标的利弊，除准则另有指明外也不得质询政策目标的制订方法，他可以就这些方法的节省程度、效率和效益，提出质询。　　衡工量值审计基本上依循国际公认的最佳做法，并参照英国国家审计署的工作方法。审计署按照每年预先制定的工作程序表，以有组织的方法进行衡工量值审计。一项完整的审计分策划、调查、报告三个阶段，依次为选择审计项目，以适当方法和步骤实施审计，撰写、确定审计报告。衡工量值审计结果每年向立法会报告两次，分别为4月和10月。报告书提交立法会后，会交付政府帐目委员会根据《立法会议事规则》进行审议。　　（二）衡工量值审计过程　　审计署七十年代中期开始衡工量值审计，从小到大，由少至多，八十年代形成规范。可以沿着三个操纵阶段分析衡工量值审计的进行过程。　　1.策划阶段　　衡工量值审计的对象和内容是广泛而多样的。按照审计署的工作范围，可审核机构包括政府总部的11个决策局，几十个政府部分，几十个有关机构，还有其他公共机构，以及它们的下属机构。何况，这些众多机构繁杂的工作内容可以列出难以胜数的审计项目，多数审计项目都要涉及两个以上的机构，而由于有的受审核机构业务活动具有广阔的辐射面，审计职员不得不相应扩大自己的工作范围和工作量。但审计资源是有限的，经常是缺乏的。因此，要尽可能公道地、有效地使用审计资源，安排和分配好一定时间如一个年度的工作量。效率和效益审计的第一步，是审计的效率和效益。　　审计署有自己选择项目的方法。首先，进行一般性考察，收集和评估受审核机构的有关资料，了解它们的主要活动及资源状况，以此为基础制订衡工量值审计的五年战略计划。除了受审核机构的基本情况，制订计划还要充分考虑立法会、政府以及媒体和公众的意见和要求，并参考以往的审计计划与执行。五年计划是转动式的，逐年检查及推进，可视为一个审计项目库。这样就为未来的审计工作提供了一个方向，预备了长期的任务，以此在年度和项目上进行公道的分配，也有利于用发展的眼光筹集和优化审计资源。　　其次，在五年战略计划的基础上，制订每年的审计工作程序表。选择年度审计项目有五个标准：重要性——在政府治理、资源运用或社会需求等方面较为重要；风险性——较有可能存在题目；时间性——更需要及时解决；增值性——可改善的空间比较大；可行性——根据现有审计资源适合进行工作。审计署按照这五个标准进行项目评分，编排出大约20个项目的优先次序，成为下一个年度的项目计划。五年计划和年度计划自下而上提出，最后由高级治理层研究确定。　　2.调查阶段　　首先，为执行一个特定审计项目而组成的审计组，会与受审核机构的负责人及相关职员举行初次会议，说明这项审计的目的和内容，并听取有关情况的先容。审计职员从此开始了与受审核单位互动而公然的调查工作，并努力将良好的合作关系贯串于整个审计过程。接着进行初步调查和研究。审计职员先要了解受审核机构的职能、资源和运作机制，才能检查、衡量它的产出和效果。依照政府帐目委员会提出的准则，衡工量值审计不对政策目标的优劣以及政策目标的制订方法发表意见，但可以调查在制订政策和作出决定时，受审核机构是否有足够的根据，是否有相应的权力，推行政策的活动是否符合既定的目标，所采取的办法是否适当，以及全部工作的进展和成效。所以，审计职员需要通过阅读有关法律、规章、决定、报告等文件资料，以及座谈、询问，把握受审核机构的基本情况。　　经过初步研究，假如确认该项审计有充分理由进行下往，全面调查就可以展开了，而初步研究也为随后的具体审查明确了目标和范围。全面调查是一个审计项目的主要工作，大部分的人力和时间投进在这个环节上。审计职员会采取各种审计方法扩展和深进，一般也要象财务收支审计那样审核会计资料，更多的则是超越传统的做法，多方面、多途径的了解情况。比如要审阅更多种类的文件档案，要实地察看某些事物，要访问有关的职员，甚至需要进行问卷调查，尤其要统计和分析很多数据。全面审计是为了达到审计目标而收集充分、可靠和相关的证据，为形成审计结论提供公道的基础。审计职员通过审阅、复查、核对及复印、摘录等方法取得文件证据，通过直接观察及拍照、画图、备忘录等取得实物证据，还通过整理、汇总、、比较、推理取得分析性证据。证据通常说明某些事项在节约、效率或效益方面存在一定的题目，如经费超支、计划延误、未达到政策目标等等，而题目的产生可能由于制度漏洞、决策失当、治理不善、或者人为疏忽。这一切工作，都会记录在审计职员的工作底稿上，同时也会始终与受审核机构有关职员交换意见而确认或修改、补充自己的想法。　　3.报告阶段　　调查工作完成以后，审计组撰写审计报告初稿，初稿包含了有关事项的基本情况和调查结果，以及初步的审计意见和建议。报告初稿由审计署助理署长以上的高级官员审阅后，送交受审核机构，然后，召开会议征询他们的意见。审计报告会按照一定程序受到严格的质量检查，以保证其内容客观、公正、完整、均衡、有建设性。审计署的高级官员付出很多时间和精力研究、推敲报告书，并将受审核机构的正式回应纳进报告的最后定稿。　　以半年为期的一份衡工量值审计报告书通常包含10个项目，是提交报告前3月至9月或10月至2月间完成的审计工作的结果。各项目分章列出标题印在目录上，而每一章都装订成单独的一册；每册约50页，另有附录。翻开一册特定项目的审计报告书，分别为摘要、正文和附录。摘要除简单说明受审核机构的职能、资源和政策目标外，即列出审计查明的主要题目，同时表明审计署的意见，另外还提出审计署的若干建议，最后反映受审核机构回应的意见。正文分若干部分，以划分为小段的简洁文字表述，并常有图表及照片辅助说明。正文的第一部分是引言，先容审计的背景，审计的目的和范围，以及往往不止一家受审核机构各自的总体回应。正文的其余部分逐一报告具体的审计事项。每一个审计事项首先用一句话说明该项审计的目的，然后依次阐明这一事项的背景和现状，审计发现的不当或可改善之处及审计署的意见，审计署的建议，受审核机构的回应。审计署的意见通常是指出题目，作出结论，而审计署的建议则针对性的提出改进办法，帮助解决题目。受审核机构一般都会同意审计署的建议，并表明要采取相应的措施，对有些题目也会做出适当解释。附录主要是从受审核机构取得的相关调查资料，以及审计职员根据调查资料作出的分析、统计图表等，对正文中的审计意见和建议赐与支持。