新公共治理背景下的绩效审计研究(2)
2016-11-28 01:00
导读：要从制度上减少政府道德风险和逆向选择引发的交易用度，在事前就必须对其拥有的权力进行某种制约；事中保证权力行使过程受到监视；事后则需要对权
要从制度上减少政府道德风险和逆向选择引发的交易用度，在事前就必须对其拥有的权力进行某种制约；事中保证权力行使过程受到监视；事后则需要对权力行使的结果进行评价，或照功行赏，或追究责任，形成有效的激励机制。在现实中，事前的权力制约演化为立法机关拥有社会重大事务决策权，政府拥有社会重大事务执行权和日常治理事务决策权；事中通过政府对外报告体系保持权力行使过程的公然和透明；事后的结果评价和处理主要有赖于对权力资源受托情况进行考察的绩效审计。绩效审计就是通过对政府运行结果的评价来参与权力制约的。
二、新公共治理背景下绩效审计的发展：绩效评估工具
20 世纪70 年代末、80 年代初，伴随着全球化、信息化以及知识经济的到来，西方各国相继掀起政府改革浪潮。进进90年代后，一些新兴化国家和发展中国家也出现了同样的改革趋势。各国的政府改革均表现出一个相同或相似的基本取向，即采用贸易治理的理论、和技术，引进市场竞争机制，进步公共治理水平和公共服务质量。这被称之为“新公共治理”（NPM）运动。在我们看来，新公共治理的实质是：在公共责任与顾客至上理念的指导下，政府部分职能和公共服务输出市场化，以及政府责任机制的改变和再造。在这种新的责任机制下，公共治理实践中又逐渐引进竞争与市场机制、绩效治理与评估等灵活有效的治理方式。
传统公共行政模式下的责任机制如欧文。E.休斯所述：政治责任与治理责任，前者是政府对选民的责任，后者是官僚系统对政府的责任（[澳] 欧文。E.休斯，彭和同等译，2001）。政府部分的责任链表现为行政职员通过各个部分的等级结构，在技术上对政治官员负责，并终极对公众负责。与此同时，政治官员负责的政策事务与留待行政职员完成的行政事务也被严格区分开来。显然，这是一种没有明显结果指向的治理责任，政治责任也间接、含混，必然导致官僚系统中“不求有功，但求无过”消极作风的盛行（李东云，2003）。
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新公共治理变革的突出特点就是克服传统公共行政模式下责任机制的模糊不清，行政系统的治理责任上升成为主导责任并相应的落实到对结果的实现上。这极大地激励了政府组织内部的创新意识、效率意识和本钱意识，具体表现为采用私营部分的成功经验来改善公共部分的运作绩效。新公共治理给政府责任机制带来的另一个明显变化是增加了政府对公民的直接政治责任，要求政府倾听公众意见、增加行政透明度、接受公众监视，从而为公众利益表达和参与政府治理提供了重要的途径与方法。为突出行政系统与公众的直接责任关系，更是把公众喻为公共服务的“顾客”，并提出政府在公共治理中要做到“以顾客为中心”。
可见，新公共治理运动是一个公共行政模式由权力至上发展到责任至上的进化历程。其核心特征是对政府责任的高度关注，又主要体现为以“三E”为标准的、市场化的绩效评价。以“三E”为标准绩效评价和绩效审计的目标形成耦合，极大地推动了绩效审计的发展。
新公共治理对绩效审计的促进作用主要是通过社会需求扩大和审计能力进步两个方面得以体现的。
首先，新公共治理运动为改善政府与社会的关系，进步公众对政府的信任，对二者关系进行了重新调整。治理者与被治理者的关系转变成为服务提供者与消费者的关系。政府被界定为公共服务提供者，相应的也就更加重视服务提供的效率与质量，并在实践中引进竞争机制，使得本钱效益观念、绩效治理与评估的做法得到广泛认可（蔡立辉，2002）。例如，1993 年美国颁布的《政府绩效与结果法案》开门见山，指出：进行政府绩效评估的目的就是为了进步政府效率和治理能力，进步公共服务质量，建立和发展公共责任机制，改善社会公众对政府部分的信任。
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为进步公共服务供给能力，政府部分内部也进行了以放松规制和引进竞争为取向的改革，广泛采取政府职能和公共服务输出市场化的措施，进行以结果为本的控制（蔡立辉，2002）。一方面根据“日落法”对存在价值不大的机构进行审查和调整，一方面通过合同、政府招标等形式将部分公共服务职能交由社会承担。同时，为配合“日落法”（sunset law） 的实施，确保公共服务提供的质量与效率，进行严明地绩效治理。
