新公共治理背景下的绩效审计研究(3)
2016-11-28 01:00
导读：不丢脸出，新公共治理环境下对政府权力的限制与制约在形式上已不限于刻板的规则和条文，而是寓市场竞争机制于政府治理之中，变过往的规则控制为严
不丢脸出，新公共治理环境下对政府权力的限制与制约在形式上已不限于刻板的规则和条文，而是寓市场竞争机制于政府治理之中，变过往的规则控制为严明的绩效目标控制。对政府责任及其绩效的关注为绩效审计创造了一种市场化的需求。政府部分为帮助自己改进绩效、赢得公众信任，政府内部机构和公共服务的外包者为获得生存空间，都将绩效审计看作一件理所当然的事情，客观上产生了对绩效审计的需求。
其次，固然社会需求对绩效审计的发展起着根本性的导向作用，但这种发展要落到实处，还取决于审计自身的供给能力，后者是决定性的平衡气力。上，绩效评价标准难以确定、审计规范建设难度大、审计职员胜任能力不足都严重制约了绩效审计的发展。
随着新公共治理时代的到来，对公共部分绩效评估的重视推动了这方面的理论、经验积累、以及人才培养。例如，在英国，撒切尔夫人主政時期的“财务治理改革方案”（FMI）鼓励政府各部分大量运用绩效指标来引导工作目标的达成，其绩效指标在1986年为500项，至1989年已增加到2300多项 ；在美国，克林顿总统就任之初便指定副总统戈尔组建政府改革委员会，并于1993年发表《国家绩效评估报告》（NPR），同年颁布《政府绩效与成果法》（GPRA）要求所有联邦机构发展和使用绩效评估技术，并向公众通报各自的绩效状况。理论和实践方面取得的积极成果，为绩效审计能力的进步创造了良好的条件，使得绩效审计的发展不仅有必要到而且成为可能。
新公共治理运动源起于20世纪70年代末，这正是绩效审计快速发展的时期。假如以法律赋予审计机关绩效审计的职责为其兴起的标志，那么加拿大是1977年、澳大利亚是1979年、英国事1983年 .这有力的佐证了新公共治理运动对绩效审计的促进作用。此外，假如说20世纪70年代以前的绩效审计仅仅是作为一种权力制衡工具出现的话，新公共治理背景下的绩效审计则更多地体现为一种消费者对公共服务进行直接控制和选择的市场责任机制。也就是说，新公共治理运动在推动绩效审计发展的同时，也导致其从一种政治意义上的权力制约机制转变为一个市场化的绩效评估工具。
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三、推动我国绩效审计发展的几点思考
在1991年的全国审计工作会议上，审计署首次提出：“既要继续进行财务审计，又要逐步向检查有关内部控制制度和‘绩效审计’方面延伸”。这标志着我国绩效审计开始进进一种实验阶段。当时绩效审计的侧重点是国有企业的经济效益。深圳市审计局2002年对12家市属的医疗设备采购、大型医疗设备使用和治理情况进行的审计，可视为我国绩效审计的开端。到目前为止，我国进行过真正意义上的绩效审计的仅有深圳市审计局、上海徐汇区审计部分、以及审计署2002年对18个重点机场和38个支线机场进行的审计。从工作量分配来看，这些绩效审计占政府审计工作量的比重不到1%.而同期美国的这一比重超过90 %、澳大利亚超过50%、瑞典和日本也分别超过40% .在这些国家，绩效审计已经成为政府审计的工作重点。相比之下，我国的绩效审计尚处在萌芽起步阶段。为缩小这一差距，推动我国绩效审计的发展，需要扩大审计需求、进步审计能力、改革审计体制三管齐下。
1、扩大绩效审计需求
是一个中的主义国家。一方面，国有在整个国民经济中占有尽对上风，政府把握的公共资源数目巨大；另一方面，公共支出需求与政府财力供给的矛盾也相当突出。这均对政府所治理公共资源的经济性、效任性和效果性提出了很高的要求，客观上需要绩效审计的存在。但要将这种上的需求变成现实，还有两件工作要做：第一，进步人们对绩效审计的认知程度；第二，促使政府机构进行以结果为本的绩效控制。
就前者来说，我国政府审计中财务审计的主导地位导致人们对绩效审计了解很少。传统观念更是以为，政府部分的经济活动是一种纯消费性质的行为，不直接创造财富，也不具有事后补偿性，一旦发生便无法挽回。因此，由财务审计来监视政府运行过程的真实、正立即可。对于社会公众而言，由于绩效不如***题目敏感，绩效审计也一直未能引起他们的关注。可见，目前在我国开展绩效审计，人们在观念上还需要一个适应的过程。只有打破传统观念对人们的束缚，让政府活动的经济性、效任性和效果性成为社会关注焦点，绩效审计理念深进人心，才能从根本上进步人们对绩效审计的重视程度。要做到这一点，需要加强对政府绩效和绩效审计知识的宣传。
